特朗普解雇監(jiān)察長：挑戰(zhàn)聯(lián)邦政府問責(zé)制度

江振春

5月15日，美國總統(tǒng)特朗普在沒有給出具體原因的情形下，宣布解雇美國國務(wù)院監(jiān)察長史蒂夫·利尼克，引起輿論一片嘩然。利尼克是今年4月以來被特朗普解雇的第四位監(jiān)察長。4月5日，特朗普解雇了美國國家情報(bào)系統(tǒng)監(jiān)察長邁克爾·阿特金森;4月8日，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府疫情財(cái)政救助工作的國防部代理監(jiān)察長格倫·費(fèi)恩在無征兆的情形下被解雇;5月初，特朗普解雇了美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部首席副監(jiān)察長克里斯蒂·格林。特朗普如此頻繁地解雇監(jiān)察長，在美國監(jiān)察史上前所未有，嚴(yán)重破壞了美國聯(lián)邦政府問責(zé)制度。

在現(xiàn)代國家治理中，問責(zé)制是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的關(guān)鍵機(jī)制。問責(zé)的核心是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督，以防止出現(xiàn)權(quán)力濫用和以權(quán)謀私等行為。特朗普解雇監(jiān)察長的行為是典型的獨(dú)裁專權(quán)行為，甚至連共和黨人都看不下去。猶他州共和黨參議員米特·羅姆尼表示，特朗普炒掉多名監(jiān)察長的行為，對(duì)于允許問責(zé)的民主制度、憲法規(guī)定的權(quán)力均衡來說，無疑是一大“威脅”。美國政府道德準(zhǔn)則辦公室前主任沃爾特·肖布認(rèn)為，特朗普?qǐng)?bào)復(fù)這些監(jiān)察長是“最后的腐敗”，肖布稱：“獨(dú)裁主義苗頭已經(jīng)出現(xiàn)，監(jiān)察長（制度）是阻止腐敗利益所驅(qū)動(dòng)的獨(dú)裁主義的最后屏障，特朗普卻正在擊垮它。”

監(jiān)察長辦公室：美國特色的監(jiān)察制度

腐敗是各國政府面臨的難題，美國也不例外，“構(gòu)建聯(lián)邦政府的道德標(biāo)準(zhǔn)成為一個(gè)持久問題。” 1978年之前，美國聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)監(jiān)察主要依賴美國會(huì)計(jì)總署（2004年更名為“政府問責(zé)署”，俗稱“美國審計(jì)署”）。然而隨著時(shí)代的發(fā)展，國會(huì)的行政監(jiān)督能力捉襟見肘，亟待改革。上世紀(jì)六七十年代，美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部和健康、教育和福利部相繼發(fā)生重大徇私舞弊案件，導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失，政府原有的審計(jì)監(jiān)督等職能沒有發(fā)揮很好的作用。在這樣的背景下，美國國會(huì)出臺(tái)了《1978年監(jiān)察長法》（the Inspector General Act of 1978），在聯(lián)邦政府重要行政部門設(shè)立監(jiān)察長辦公室，實(shí)行監(jiān)察和審計(jì)合二為一的監(jiān)察制度。

根據(jù)《1978年監(jiān)察長法》，在聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)設(shè)立的監(jiān)察長辦公室（Office Of Inspector General）是美國專門的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，屬于聯(lián)邦政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，承擔(dān)審計(jì)、監(jiān)察、調(diào)查和項(xiàng)目評(píng)價(jià)等若干職能。可以說，監(jiān)察長辦公室是一項(xiàng)具有美國特色的監(jiān)察制度。美國審計(jì)署和眾多的聯(lián)邦監(jiān)察長辦公室進(jìn)行了分工協(xié)作，共同構(gòu)建了嚴(yán)密的網(wǎng)狀監(jiān)察體系。截至2019年，美國聯(lián)邦共設(shè)立74個(gè)監(jiān)察長辦公室（軍隊(duì)系統(tǒng)不計(jì)），聘用了大約13500名雇員，其中絕大部分設(shè)立在聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)內(nèi)部。監(jiān)察長分以下四類，一般行政機(jī)關(guān)（establishments）監(jiān)察長（33名）、指定聯(lián)邦實(shí)體（designated federal entities）監(jiān)察長（32名）、其他常任監(jiān)察長（7名）以及特別監(jiān)察長（2名）。美國國務(wù)院、商務(wù)部以及國防部等屬于一般行政機(jī)關(guān)，而政府公司和聯(lián)邦委員會(huì)，如消費(fèi)品安全委員會(huì)、平等就業(yè)委員會(huì)和聯(lián)邦選舉委員會(huì)等屬于指定聯(lián)邦實(shí)體。這次被解雇的四名監(jiān)察高官都屬于一般行政機(jī)關(guān)內(nèi)的監(jiān)察長辦公室。

嚴(yán)格來說，監(jiān)察長辦公室雖然設(shè)立在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，但是，它們是相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。首先，在監(jiān)察長任命上，總統(tǒng)須根據(jù)參議院的建議和同意才能任命。而且，監(jiān)察長一般不具有黨派色彩，純屬技術(shù)官僚，遴選的標(biāo)準(zhǔn)是“廉政無私、以及其在會(huì)計(jì)、審計(jì)、財(cái)務(wù)分析、法律、管理分析、公共行政管理或調(diào)查工作等方面表現(xiàn)出來的能力”。其次，撤換監(jiān)察長必須遵循嚴(yán)格的法定程序，“總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)在撤換或調(diào)任該監(jiān)察長前30日內(nèi)以書面形式向國會(huì)參眾兩院說明作出任何此類撤換或調(diào)動(dòng)的理由。”最后，依據(jù)《1978年監(jiān)察長法》第六條第四款規(guī)定，每一個(gè)監(jiān)察長辦公室都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，具體體現(xiàn)在：（1）監(jiān)察長辦公室財(cái)政權(quán)獨(dú)立。所有預(yù)算經(jīng)費(fèi)直接由國會(huì)撥款，獨(dú)立于其所在的行政機(jī)關(guān)。（2）監(jiān)察長有獨(dú)立調(diào)查權(quán) 。“任何人都不得阻止監(jiān)察長辦公室的審計(jì)和調(diào)查，也不能阻止其發(fā)布報(bào)告或傳票;監(jiān)察長辦公室有權(quán)查閱本行政機(jī)關(guān)內(nèi)的所有的記錄和文件，對(duì)于本行政部門以外的文件也有權(quán)以傳票方式取得。”“任何人”，當(dāng)然包括總統(tǒng)和本行政部門的首腦。（3）監(jiān)察長辦公室有獨(dú)立人事權(quán)。它有權(quán)聘用或解雇其辦公室的職員， 可以為自己聘用法律顧問，等等。

監(jiān)察長的獨(dú)立性是美國監(jiān)察制度的核心，也是美國聯(lián)邦政府問責(zé)制度有效實(shí)施的保障。客觀地說，美國監(jiān)察長辦公室自成立后，在提高行政機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目和日常工作管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果方面發(fā)揮了很大作用，有效地防止和發(fā)現(xiàn)了日常工作和一些項(xiàng)目中的欺詐行為以及濫用職權(quán)的行為，為國會(huì)和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能夠全面、及時(shí)了解行政機(jī)關(guān)的項(xiàng)目和日常工作管理中存在的問題和不足提供了有效的手段。例如，2019年美國阿富汗重建行動(dòng)特別監(jiān)察長約翰·索普科根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：長達(dá)18年、共造成2400名美軍喪生、花費(fèi)近1萬億美元的阿富汗戰(zhàn)爭浪費(fèi)嚴(yán)重、腐敗猖獗，“美國人民一直以來都被欺騙。”該報(bào)告披露之后，全美震驚。

然而，當(dāng)監(jiān)察長調(diào)查的對(duì)象對(duì)準(zhǔn)本部門行政負(fù)責(zé)人或者總統(tǒng)時(shí)，監(jiān)察長會(huì)受到很大壓力，有時(shí)會(huì)遭到解聘。

最高法院判例：總統(tǒng)不能隨意解雇聯(lián)邦政府高級(jí)官員

美國總統(tǒng)控制行政的方法之一就是任命和辭退聯(lián)邦政府高級(jí)官員。截至2019年4月，在特朗普上任之初的內(nèi)閣部長中已有超過半數(shù)辭職或被解雇。“總統(tǒng)辭退高級(jí)官員和任命高級(jí)官員一樣，是保障總統(tǒng)政策貫徹執(zhí)行的方法。任命行為著眼于未來，辭退行為是一種制裁措施，對(duì)跟總統(tǒng)不合作的官員不再留用。”而美國憲法只規(guī)定了總統(tǒng)的任命權(quán)，并沒有規(guī)定總統(tǒng)的免職權(quán)。盡管美國憲法第二條第四款規(guī)定了彈劾程序，但是該條款使用起來非常復(fù)雜，美國總統(tǒng)也不能利用這個(gè)條款來罷免自己不喜歡的行政高官。總統(tǒng)免職權(quán)一般由法院判決來確定。美國總統(tǒng)對(duì)于某些行政部門的高級(jí)官員，例如聯(lián)邦行政部門的監(jiān)察長，不可以隨意解雇。這是監(jiān)察長獨(dú)立性所決定的，美國最高法院的判例不允許這樣做。

早在1926年的“邁爾斯訴美國案”（Myers v. United Sates）中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，隸屬于總統(tǒng)行政機(jī)關(guān)高級(jí)官員的任期，完全由總統(tǒng)的意志而定，總統(tǒng)可以任意辭退他們，即使這些官員的任命需要參議院的同意，總統(tǒng)辭退他們也不受國會(huì)的限制，不需要參議院的同意。“邁爾斯案”判決后被廣泛使用。然而，在一個(gè)行政機(jī)關(guān)不斷擴(kuò)大的國度里，總統(tǒng)這項(xiàng)不受限制的免職權(quán)逐漸危及到了國會(huì)制定政策的職能。于是，最高法院在后來的判例中對(duì)此進(jìn)行了修正。在1935年的“漢弗萊遺囑執(zhí)行人訴聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)案”（HumphreyExecutor v. FTC）中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)對(duì)它沒有直接控制權(quán)力。聯(lián)邦最高法院規(guī)定，為了保證該機(jī)構(gòu)對(duì)總統(tǒng)的獨(dú)立，總統(tǒng)只有在“有法定的正當(dāng)理由”時(shí)才能罷免聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的委員。1958年，聯(lián)邦最高法院在“威納訴美國案”（Wiener v. United States）中，再次肯定了“準(zhǔn)司法性質(zhì)官員”不能任意罷免。威納是戰(zhàn)爭索賠委員會(huì)成員，該委員會(huì)是根據(jù)1948年《戰(zhàn)爭索賠法》而成立。1953年艾森豪威爾總統(tǒng)要求威納辭職，而最高法院認(rèn)為，戰(zhàn)爭索賠委員會(huì)具有“準(zhǔn)司法性質(zhì)”，總統(tǒng)不能隨意解雇該委員會(huì)成員。在1988年的“莫里森訴奧爾森案”（Morrison v. Olson）中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為具有“獨(dú)立地位”的官員，沒有正當(dāng)理由不能罷免。通過這一系列的判例，最高法院確立了一項(xiàng)原則，對(duì)于那些具有獨(dú)立地位或準(zhǔn)司法地位的行政部門高官，總統(tǒng)不享有絕對(duì)的罷免權(quán)。

然而，行政部門首長與監(jiān)察長的沖突并非首次出現(xiàn)。1981年，剛上任的里根總統(tǒng)就曾將當(dāng)時(shí)全體15位監(jiān)察長免職，引起國會(huì)巨大反彈，里根總統(tǒng)不得不重新任命了當(dāng)中的5位，并承諾繼續(xù)會(huì)“支持監(jiān)察長體制”。里根總統(tǒng)是特朗普的偶像與“精神導(dǎo)師”，特朗普接二連三地解聘監(jiān)察長，仿佛是在效仿里根總統(tǒng)，再次對(duì)美國監(jiān)察長制度發(fā)起挑戰(zhàn)。

罷免監(jiān)察長的背后隱藏“打擊報(bào)復(fù)”的故事

特朗普政府上任以來，監(jiān)察長辦公室發(fā)現(xiàn)其政府內(nèi)部存在諸多腐敗行為，然而，特朗普卻獨(dú)斷專行，不愿接受監(jiān)督，罷免監(jiān)察長的背后都隱藏“打擊報(bào)復(fù)”的故事。坊間傳聞國務(wù)卿蓬佩奧涉嫌把政府職員當(dāng)仆人使喚，指使他們處理本人及妻子的私人雜事，涉嫌腐敗，而國務(wù)院監(jiān)察長利尼克一直在調(diào)查此事，因此受到了“打擊報(bào)復(fù)”。而真實(shí)原因是利尼克正在調(diào)查2019年特朗普繞過國會(huì)特批向沙特阿拉伯等國出售價(jià)值超過80億美元武器的事項(xiàng)。特朗普涉嫌利用職權(quán)貿(mào)然啟動(dòng)緊急狀態(tài)，以便快速向沙特銷售武器。特朗普解雇利尼克，將迫使調(diào)查中止。國防部代理監(jiān)察長費(fèi)恩一直負(fù)責(zé)監(jiān)督特朗普政府涉及金額超過2.3萬億美元的新冠病毒大流行經(jīng)濟(jì)刺激方案，這對(duì)特朗普形成掣肘，為了擺脫這一掣肘，特朗普解雇了費(fèi)恩。眾議院議長佩洛西稱此舉是特朗普“令人不安的報(bào)復(fù)模式的一部分”，“我們將繼續(xù)行使我們的監(jiān)督權(quán)，以確保這項(xiàng)歷史性的納稅人資金投資得到明智和有效的使用。”衛(wèi)生與公共服務(wù)部首席副監(jiān)察長格林在被解職前幾周爆料：特朗普政府應(yīng)對(duì)新冠疫情不力，美國新冠測試用品普遍短缺。格林因?yàn)樯嫦幽ê谔乩势盏摹肮廨x形象”，被迫“下崗”。情報(bào)系統(tǒng)監(jiān)察長阿特金森屬于民主黨人陣營，他卷入民主黨對(duì)特朗普的彈劾事件中，彈劾失敗之后，特朗普開始報(bào)復(fù)，阿特金森只得卷鋪蓋走人。

特朗普走馬燈式地解雇監(jiān)察長，是對(duì)美國監(jiān)察制度的公然挑戰(zhàn)：第一、特朗普把超然于兩黨之外的美國監(jiān)察制度拖入到了兩黨惡斗中。特朗普在談到解雇利尼克的緣由時(shí)辯解稱，他是奧巴馬任命的！給利尼克抹上民主黨色彩。而美國監(jiān)察長是獨(dú)立的，不隸屬于任何政黨的，如果把監(jiān)察長推入兩黨惡斗中，無疑損害了監(jiān)察長的獨(dú)立性。第二、解雇監(jiān)察長的程序和理由不合法。依據(jù)《1978年監(jiān)察長法》，特朗普必須在解雇監(jiān)察長30日前向眾參兩院提交書面報(bào)告，然而，特朗普在解雇監(jiān)察長時(shí)沒有遵照法律程序，只是草草地解釋說對(duì)他們“缺乏信心”，這顯然難以讓國會(huì)信服。特朗普沖撞監(jiān)察制度，也反映了美國兩黨政治斗爭日趨白熱化。民主黨已于5月16日向白宮、國務(wù)院和監(jiān)察長辦公室索取文件，要求調(diào)查特朗普是否有違法報(bào)復(fù)嫌疑。

特朗普任意且毫不留情地鏟除監(jiān)察長，嚴(yán)重破壞了美國聯(lián)邦政府的問責(zé)制度。美國監(jiān)察長的創(chuàng)立是為了提供透明、以絕對(duì)獨(dú)立于政治之外的方式去約束政府，如今這項(xiàng)制度卻遭到破壞。美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）這樣評(píng)價(jià)：“不斷解雇監(jiān)察長將打開政策政治化的大門，并鼓勵(lì)肆無忌憚的浪費(fèi)、欺詐和濫用權(quán)力。”

今年4月以來，特朗普接連解雇了四位監(jiān)察長，引起輿論一片嘩然。圖為疫情之下的白宮。

（作者為南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院教授、博士）