我國銀行業壟斷行為的法律規制

□ 南寧 莫舒程

金融行業作為壟斷行業的典型代表，其反映的壟斷問題表現得尤為突出。近年來法學學者逐漸將目光投注在如何建立系統、完善的銀行業反壟斷規制體系上，但在我國銀行業發展過程中，反壟斷法還尚未發揮應有的功能。具體主要表現為：一方面，我國反壟斷規制機構雖然已經認識到對銀行業的壟斷行為進行規制的重要性和必要性，但是在這方面的實踐運用上較少地進行規制；另一方面，我國對于銀行業的壟斷行為進行規制還存在起步較晚，相對于發達國家而言發展較為緩慢的問題。對銀行業壟斷的行為進行規制，是指從立法、執法等層次對銀行之間達成的壟斷協議、濫用市場支配地位、銀行并購等行為進行合理的管制，以維護銀行業公平合理的自由競爭的金融行業管理制度。

一、我國銀行業壟斷法律規制存在的問題

1.立法欠缺。對于銀行業壟斷行為的規制能夠在法律、法規中找到分散的規定，但是目前沒有專門的法律針對銀行業壟斷行為進行系統的規制。銀行業相對其他行業具有一定特殊性，《反壟斷法》僅是針對競爭方面的普通立法，不能有效地針對銀行業壟斷行為進行規制，同時反壟斷立法具有滯后性，主要表現為未能對銀行業壟斷熱點事件及時、積極的作出法律上的回應，就有可能減損反壟斷法的公信力，造成法律執行的困難。目前針對金融行業的反壟斷專業性規定僅有《金融經營者集中申報營業額計算辦法》，這一規定是針對金融行業的反壟斷執法的第一個特殊規定，其后未有實際性的針對金融行業的反壟斷規制活動開展。同時我國反壟斷立法與銀行業立法中存在對于銀行壟斷行為重復規制和越權規制的問題，造成法律之間的規制功能實現擠壓。

2.法律適用不明晰。銀行業的發展以及銀行機構的運作與一般行業相比具有其特殊性，主要體現在銀行業具有高風險性和脆弱性、外部性以及較強的政治監管性，導致銀行業與其他行業相比面臨更加嚴格的監管措施。我國針對銀行業壟斷行為的規制主要體現在競爭法和金融法中，主要有《反壟斷法》、《商業銀行法》和《銀行監管法》，但這兩方面的立法具有法律適用上的沖突。《反壟斷法》、《商業銀行法》和《銀行監管法》在效力層次上均屬于全國人大常委會公布實施的法律，在發生沖突時沒有上下位階之分；在反壟斷行為規制上來看，《反壟斷法》相對于針對金融規制的法律更具有專業性和系統性，但《反壟斷法》是針對壟斷行為的普通法，金融規制的法律是針對銀行業反壟斷規制的特殊法，在反壟斷規制以及金融規制相沖突時采取反壟斷規制法律并不必然具有合理性。綜上，我國反壟斷立法以及銀行業立法在反壟斷行為規制上存在法律適用的沖突，銀行業反壟斷行為需要進一步詳實和明晰。

3.執法機構設置不明確。我國由反壟斷執法機構負責反壟斷的相關執法工作，由反壟斷委員會負責組織、指導等工作，反壟斷執法機構對涉嫌壟斷行為的機構具有獨立的調查權，對壟斷行為享有裁決權，二者在具體職責分工上有所不同。具體到金融業反壟斷規制上而言，我國目前沒有專門的實施金融反壟斷的監管部門，我國現行 “一行兩會”的金融行業監管格局，行業監管機構和反壟斷執法機構并存，可能導致這兩個機構在涉及銀行業壟斷行為的管轄權以及管轄內容上，存在一定范圍的管轄交叉與重疊。

二、我國銀行業壟斷行為的法律規制建議

銀行系統的運行具有與其他行業系統所不同的特點，如風險性高、外部性等，而目前我國在銀行業的壟斷規制方面也存在不具有針對性、缺乏系統性等問題，同時對銀行業壟斷行為規制的機構之間的監督管重疊，導致反壟斷機構之間互相推卸責任或者爭奪職權。立法系統化、明確執法等問題是銀行業壟斷行為規制急需解決的問題，以明確的指引金融業穩定發展。

1.完善我國銀行業反壟斷行為的豁免制度。我國將不適用《反壟斷法》第13條（橫向壟斷）以及第14條（縱向壟斷）的情形規定在該法的第15條中，但根據銀行提供的產品特點，我國《反壟斷法》規定的公共利益豁免條件似乎不能適用。銀行提供的金融產品對于一國的金融安全和穩定有重大影響，同時也是一國進行經濟宏觀調控的重要工具，因此筆者認為銀行業具有自身特殊的“公共利益”，即維護金融安全和穩定、促進經濟效率和發展。當銀行業的某些具有較高的一致性、排他性的行為滿足這一種公共利益的需求，并且對公共利益的推動作用遠遠大于反壟斷規制的效果，這一情況筆者認為可以享受豁免。

我國2006 年出臺的《關于外國投資者并購境內企業的規定》，其中有些條款對于判定是否豁免銀行的某些行為上具有重要的參考意義，可以參照這一法規的相關規定，制定有效的針對銀行業壟斷行為的相關豁免制度。有關于具體規定豁免申請、豁免審查程序以及審查原則的，對于享有豁免的經營者，應經過必要的審查程序，比如把申請和申報作為其豁免的形式要素，不能使之處于無序的狀態，同時嚴厲禁止嚴重侵害儲戶利益的壟斷行為。

2.強化銀行業并購的反壟斷行為審查。銀行業并購在對消費者利益的侵害表現得尤為突出，直接影響我國銀行業的競爭秩序。為此，對于銀行業并購行為，我國法律也作出了明確的規制。我國沒有對銀行業監管機構與反壟斷執法機構之間的分工與管轄有明確的規定，二者之間的信息共享也未能落實到位，使得在銀行并購反壟斷審查中不能有效發揮特殊監管和一般監管的協調。因此，在機構設置上，除專門反壟斷執法機構的設置外，還應注意其與專業性行業監管部門的合作溝通與協調。在實踐中，可以通過區分主要監管機關以及輔助監管機關，實現合理的分工管轄和配合，由銀保監會負責審查銀行并購案件是否具有違反相關審批標準，初步判斷該案件是否具有壟斷性質，中國人民銀行對銀監會的審批標準以及審查結果作進一步的評定，反壟斷執法機構則需要從反壟斷法的角度對并購案件進行審查評定，最終由其判斷該并購行為是否違反反壟斷法的規定，是否應當禁止其并購行為。

3.明確我國銀行業反壟斷執法權限范圍。銀保監會是監督我國銀行業、保險業系統運行的專門機構，依照法律的規定，監督和查處銀行和保險機構的違法違規行為，監管我國銀行業和保險業的運行，目的在于為其發展創造一個公平有序的競爭環境，促使銀行業和保險業公平、穩健地運行。從職責范圍上看，銀保監會的主要職責范圍是依法監管銀行業和保險業，對銀行業和保險業的組織機構、運營范圍實行準入管理，以穩固銀行業和保險業的合法、安全運行。在競爭法方面，《反壟斷法》第九條規定了反壟斷執法機構的具體職責，這一規定在對銀行業監管主體確定上產生了分歧。但是，可以看出反壟斷執法機構主要針對金融機構的并購行為、壟斷協議及濫用市場支配地位行為等進行監管，相比銀保監會更專門的針對壟斷方面進行規制，因此二者在監管內容和權限上有較大的不同。這兩個機構監管上的重疊會導致監管資源的浪費，為了避免這一情況，需要有專門的法律對兩個機構管轄的內容和權限進行專門的劃分，防止反壟斷執法機構針對壟斷進行的管轄與銀保監會針對銀行業進行的管轄產生沖突，避免因職權重疊而產生的交叉監管。

4.優化我國銀行業反壟斷執法程序。金融機構的行為同時也受到單位和個人的監督，當發現其有涉嫌壟斷的違法行為時，單位或者個人可以向銀行業反壟斷監管機關檢舉揭發。反壟斷監管機關根據舉報的線索去收集證據、調查事實。為了鼓勵金融機構內部工作人員檢舉揭發所在單位可能構成壟斷的行為，可以設置相應的獎勵機制，同時保護舉報方的安全，保證其不因檢舉而受到被檢舉方的打擊報復，一定情況下可以給予舉報人以一定物質的獎勵。在接到舉報消息之后，可以由銀保監會作為最初的銀行業反壟斷行為的事前防范機構，擁有一定的搜集相關證據與調查事實的權力，利用中國人民銀行提供的自身的數據、信息等內部資源，根據內部所具有的證據材料，先確定其是否構成阻礙市場自由競爭，若涉嫌壟斷，則可進行更進一步的反壟斷執法監管，在此過程中，二者相互監督與配合。

三、結語

銀行一類的金融機構在我國經濟體系中占據關鍵的地位，其運營的安全關系著國家經濟安全和國民經濟的命脈，對銀行業進行反壟斷規制需要充分考慮銀行業的特殊性和重要性。我國反壟斷法律規制存在立法欠缺、法律適用不明晰以及執法機構不明確等問題，這些問題亟待解決。本文認為，針對銀行業反壟斷法律規制現有的問題，首先，完善我國銀行業反壟斷行為的豁免制度，制定專門規制銀行業壟斷行為的豁免制度；其次，加強對于銀行并購行為的反壟斷審查；再其次，明確我國銀行業反壟斷執法權限范圍，制定專門的法律法規對兩者在監管上的職責進行劃分；最后，健全我國銀行業反壟斷執法程序。不斷解決我國銀行業壟斷規制中存在的問題，才能促進我國銀行業乃至金融業的健康、穩固發展。