解決土地儲備難點的組合創新策略

文／母國均

土地使用制度發展的歷史回顧

土地儲備是指縣級（含以上）國土資源主管部門為調控土地市場，促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。它是土地使用制度改革和深化的產物，是城市政府為城市建設和發展對土地資源的合理有序配置的重大改革，是土地使用制度改革的重要組成部分。它也是各級政府對市場進行宏觀調控的重要方法。通過土地儲備，各級政府可以有計劃的干預調整土地供求，控制地價過快上漲，提高土地利用率，籌集社會福利和基礎設施建設建設資金，精準施策，統籌提升地區經濟發展的效率和質量。

土地儲備體制機制創新探索階段。1996年上海市成立全國第一個土地儲備機構上海市土地發展中心，隨后杭州南通等城市相繼成立了土地儲備機構，土地儲備在全國各地迅速展開。全國大多數市縣都相繼建立了土地收購儲備機構，截止2003年全國已建立各級土地儲備機構1600多家。由于國家并未對此做任何原則性的規定，各城市經結合當地的土地管理實際，自主創新，各自建立土地儲備制度，并且在實踐中加強理論研究，不斷完善城市土地儲備制度的運作，一直到2007年，經過10年的發展和探索，主要形成了市場主導型、政府主導型和政府市場混合型三種土地儲備制度的運作模式。

土地儲備體制機制創規范階段。2007年國家及時地對過去10年的發展實踐經驗進行了總結，由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合發布了《土地儲備管理辦法》即國土資發[2007]277號文。從計劃管理、范圍、程序、開發利用、土地供應、資金管理等方面對土地儲備工作作了全面的規范，使長期各自為陣、各自摸索的工作局面有了統一的規范和指引。在隨后的10年中，土地儲備工作繼續在各地經濟社會和城市建設中發揮巨大的資源支撐和宏觀調控作用。

土地儲備管理強化階段。黨的十九大以來，黨中央關于加強自然資源資產管理和防范化解重大風險的需求，對進一步規范土地儲備管理，增強政府對城鄉統一建設市場的調控和保障能力，促進土地資源的高效配置和合理利用提出了更高的要求。因此，2018年國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀監會對原“辦法”在機構職能、業務資金、監管等方面進行了修訂并發布，即國土資規[2017]17號文。該辦法重申了土地儲備工作統一歸口國土資源主管部門、儲備機構為具有獨立法人資格的事業單位，同時明確了對儲備機構實行名錄管理；在儲備計劃和入庫標準及前期業務開展方面提出了制訂土地儲備三年滾動計劃及年度計劃的新要求，同時要求入庫土地必須是“凈地”并進行不動產登記，作價值評估和進行必要的前期開發；資金管理方面要求嚴格進行土地儲備資金財務管理規定，納入預算管理，專款專用，特別強調，土地儲備機構所需日常費用與儲備資金分賬核算，專項債券執行專項規定。

土地儲備工作存在的難點問題

經過20多年的改革和發展，土地儲備對各地在推進土地節約集約利用優化土地配置；規劃實施和城市區域功能提升；實現公開主動供地，建設規范、高效的土地市場；增加政府收入，加快城市基礎設施建設起到了非常重要的作用。但隨著土地儲備工作的不斷深入，工作組建出現一些難點問題日漸突出，需要進一步加強體制機制創新來加以解決。

機構缺位和人才不足問題突出

土地儲備工作中，機構的不健全和人才的缺乏就是一個在很多地方長期存在的老大難問題。有的地方雖有機構，但規模小，級別低，難以綜合協調各部門和各方面的工作，有的地方有機構牌子，但是與其他部門聯合辦公，即一套人馬，掛若干牌子，如某某事務中心，美其名曰便于開展工作，其實嚴重影響了儲備工作的開展。有的地方至今都還沒有正式獨立的機構，而將土地儲備職能放到其他事業單位，有的地方甚至變相放在國有企業，與《土地儲備管理辦法》中對機構的規定嚴重背離。人才配置方面主要是體現在從事儲備工作人員總量嚴重不足，有些地方甚至是嚴重混崗，一人多崗的情況也大量存在，其次是專業人才，特別是懂業務的技術人才嚴重不足，這就對高標準、較好地完成儲備工作形成了制約，這種現象在內陸欠發達地區表現尤為突出。

土地資源短缺問題日漸突出

經過20多看的改革開放和快速發展各地的城市建設日新月異，城市建設用地日益緊缺，特別是在沿海經濟發達城市，各地省會城市以及受地型限制的山地城市。這些城市建設需求與有限資源之間的矛盾越來越突出，特別是新的自然資源管理部門成立以來，實施立體空間規劃管控，劃出了城市發展的邊線和永久基本農田，生態保護線三條紅線使得缺少資源的地方這種矛盾更加突出。

土地儲備資金短缺問題突出

土地儲備工作是一個資金需求量大，需求密集的工作，從前期的項目論證和可驗開始，到中間征收、購買、收回，到后期的開發、建設配套，以及土地入庫后的看護管理都需要大量的資金予以保障。多年的儲備工作實踐，資金問題務必首先考慮。有的項目因資金缺乏已逐漸變成制約土地儲備工作深入開展的“瓶頸”。成為了土地儲備需要解決的首要目標和任務。

儲備土地管護困難的問題突出

對于入庫的土地看護和管理是直接從事儲備實際工作老大難問題。由于缺少專業專職的管護人員和資金，各地長期存在在儲備土地上亂倒、亂棄、亂挖的現象；在儲備土地上種植、開墾現象；更有甚者在儲備土地上的亂搭亂建現象和越界侵占儲備土地的情況，這些問題引發了儲備土地使用時新的利益沖突，嚴重影響了儲備土地的高效有序使用，使國有資產被嚴重侵蝕。

解決土地儲備難題的組合創新

上述土地儲備工作中的問題相互影響，必須結合相應經濟社會發展需求和法律法規體系，通過多種策略的組合創新，充分利用政府和市場兩種機制、兩種資源來加以有針對性地、系統化地解決。

依法設立專職機構，建設市場化的專業團隊

嚴格按照《土地儲備管理辦法》規定設立專職機構開展土地儲備工作。針對一些地方人員編制和經費困難的情況，可創新機構組織方式，采取專職機構專門領導加聘用制的專業工作人員的模式。機構專職領導由政府任命，在人才隊伍建設上引入臨聘專業技術人才的機制。通過靈活的臨聘機制，快速解決當前人才缺失的問題，并根據工作需要，通過聘用和解聘機制進行人才隊伍結構優化。如在前期項目策劃階段可聘用懂融資和策劃的專業人才，中后期階段可聘用懂工程造價和工程管理的人才。在領導核心穩定的基礎上，根據工作的不同階段的需要來靈活聘用專業工作人員，既節約了工資支出又能夠滿足工作對專業人才的需求。

創新征收儲備方式，加強多種土地的收儲利用

一是充分運用法律賦予的各種征收儲備方式廣泛收儲，按照《土地儲備管理辦法》第八條的規定：納入土地儲備范圍的土地包括依法收回的土地、收購的土地，行使優先購買權取得的土地、征收的土地。如依法收回的土地中有土地使用權到期的土地，依法收回的閑置土地、依法收回的違法用地等，需與相關部門建立有效的消息聯通機制主動介入處理。二是要善于發現形成建設用地的新的切入點。比如四川省廣元市建立了對棄土場的利用新模式，增加了出備用地。廣元市是一個典型的山地城市，可用建設用地非常緊缺。城市建設形成大量棄土需要場所處置，這就為通過棄土場建設形成建設用地提供的需求和可能。為此，廣元市在2015年制訂了全市棄土場的統一規劃，對棄土場實行統一建設，統一供應。通過這一模式，先后修建了4個棄土場，形成建設用地約1500畝，有效補充了中心城區建設用地不足的難題。取得了較好的社會效益和經濟效益。

順勢而為，建立多層次土地儲備資金體系

在過去的長期土地儲備工作實踐中，用于土地儲備的資金主要是財政的撥款，儲備土地出讓收益，銀行貸款，政府和社會資金合作模式（即PPP模式），政府購買服務，土地儲備專項債卷。這些籌集資金渠道在不同的歷史時期，都發揮了各自不同的積極作用，但也有各自的不足。如最早的融資手段主要是銀行貸款，但他的要求程序復雜，受國家的調控政策影響大；政府和社會合作模式有利于吸收社會資金，彌補財政資金不足，提高項目建設效率。但也面臨投資收益及分攤各種風險，項目收入的利益糾葛；土地儲備專項債券作為政府采購資金來源，應當跟土地儲備總體規模，經濟發展水平政府債務水平還債能力相匹配。每一種融資手段在不同歷史時期，在政府大力鼓勵時，就是政策的“窗口期”，儲備工作就應充分把握政策機遇，有所作為。目前因政府的債務風險日益增高，國家已不允許土地儲備機構承擔政府融資平臺的職能，對政府與社會資本的合作也進行了嚴格的控制和限制。現在國家鼓勵發行土地儲備債券籌集資金，但對各地的負債總額進行了嚴格的把控。因此作為土地儲備工作人員，必須熟知國家對土地儲備資金政策的“松”和“緊”的情況精準把握，牢牢抓住政策的“窗口期”，對各種資金渠道進行組合應用，構建起多層次、多渠道的資金體系，保障土地儲備資金需求。

因地制宜，建立多種形式的儲備土地管護機制

一是聘請專人看護，這種情況適用于中心城區具有看護條件，地塊上的建筑物不具備臨時利用價值的情況。二是對于地塊上具有可利用的建筑物可采取以租代守的方式，即以合理的租金抵扣看護費用，既節約支出，又達到看護的目的。三是對于城市郊區，面積較大的地塊可聘當地村組基層組織的干部兼職看護，他們對當地的情況熟悉，住在本鄉本土，看護方便，支出的看護成本也不高。四是要與當地的城管、國土、建設執法部門建立暢通的聯系機制，因為土地儲備機構本身沒有執法權，一旦發生違法行為和糾紛可及時通過執法部門現場處置。