治理理論視角下的教育督導制度現代化改革研究

趙倩 李玉

摘 要 推動教育督導改革，適應教育現代化發展需求，是促進教育治理體系和治理能力現代化的重要舉措。本文通過分析教育督導制度的改革歷程，指出改革過程中在機構設置、人員構成、實施過程、保障措施等方面存在的問題，并從治理理論的角度，提出了督導機構設置獨立化、職能一體化、督學隊伍專業化、實施過程民主化、基礎保障工作規范化等六大舉措，推動教育治理體系和治理能力的現代化。

關鍵詞 教育督導 教育現代化 治理理論

Abstract To promote the reform of educational supervision and to meet the needs of the development of educational modernization is an important measure to promote the modernization of educational governance system and governance capacity. By analyzing the reform process of educational supervision system， this paper points out the problems existing in the process of reform in the aspects of organization setting， personnel composition， implementation process， safeguard measures， etc.， and from the perspective of governance theory， puts forward six measures， such as the independence of supervision organization setting， the integration of functions， the specialization of supervision team， the democratization of implementation process， and the standardization of basic guarantee work， to promote the reform modernization of educational governance system and capacity.

Keywords educational supervision; education modernization; governance theory

新中國成立以來，我國實行中央調控制的管理模式，但總體上說，政府側重于通過集權、指令、強制的方式進行管理。教育督導作為教育行政的一部分，自然在管理上具有很大的行政性質，即主要通過行政權力來開展教育督導工作，非政府力量卻很少參與其中，這導致教育督導活力不足，其職能未得到有效發揮。然而，要推動教育治理體系和治理能力的現代化，則需要教育行政部門轉變管理思路和管理理念，進行教育督導現代化改革，以更加高效、科學、多元的方式進行督導活動。

1治理理論的內涵

治理理論主張通過轉變管理理念和管理方式，尋找政府的善治之道。詹姆斯·羅西瑙認為治理不同于統治，它是政府組織和非政府組織共同參與管理的機制。[1]英國學者羅伯特·羅茨則認為我們需要建構新的社會統治和控制方式來實現治理。[2]該理論在我國也引起了探討，俞可平將治理定義為在一定范圍內運用權威來維持秩序，進而滿足公眾需要。[3]可見，對于治理的定義，中西方學者有不同的理解，它受到一定社會政治、經濟、文化背景的影響。

在經過一些國家地方的運用和實踐后，大家對“治理”形成了一些公認的核心理念：第一，參與組織多元化。第二，形成新的國家與公民的社會關系。第三，建構多中心治理模式。第四，政府、社會組織、市場以及公民個人之間形成良性互動。第五，以民為本，最大程度體現人民的意志。第六，多方參與公共政策的全過程。[4]

在2014年全國教育工作會議上，教育部要求加快推進教育治理體系和治理能力現代化。[5]教育督導作為推動教育治理體系和治理能力現代化的重要動力，提高其現代化水平意義十分重大。鑒于治理理論在現代公共管理實踐中取得的顯著成效，以及教育督導作為監督評價機構的特殊性，本文力求從治理理論的角度來探討教育督導改革，探索出一條促進教育督導體系和督導能力現代化的道路。

2 教育督導制度的發展歷程

我國開展教育視察監督的活動由來已久，最早可追溯到戰國時期的《學記》。但是相對于西方發達國家，我國確立現代意義的教育督導制度的時間較晚。一般來說，改革開放以來我國教育督導制度改革大致經歷了四個階段：

第一階段，從1977年到1985年是教育督導制度的恢復階段，我國從中央到地方相繼恢復或建立了視導機構，開展視導工作。

第二階段，從1986年到1991年是教育督導制度的重建階段，主要是進行督導制度建設，包括成立教育督導司、頒布《教育督導暫行規定》、發布《關于建立教育督導機構問題的通知》，從機構設置、法律規范、指導建議等各方面來確保教育督導工作的順利有效開展。

第三階段，從1992年到2000年是中國特色教育督導制度的形成階段，我國基本上形成了從中央到縣的四級教育督導網絡體系、督導隊伍進一步壯大，由此揭開了我國教育督導制度全面建設的序幕。[6]

第四階段：從2001年至今是全面構建中國特色教育督導制度階段，主要是對教育督導管理制度和教育督導體系進行更加細致的規定，包括督導職責劃分、督導內容、督學素質等方面，全面提高教育督導的現代化水平。

總的來說，隨著教育事業的發展和教育領域的改革，我國在教育督導制度方面取得了顯著的成果。截至到2016年，我國建立了統一領導、分級管理的教育督導組織體系;[7]國家和各地教育督導機構都建立了督導隊伍，包含1.75萬名專職督學、10.37萬名兼職督學、1.45萬名督導行政人員;而且督導職能和內容也在逐步完善，確立了以督政、督學和監測評估三位一體的督導體系。[8]

3 教育督導制度存在的問題

然而，隨著治理理念的逐步普及以及人們對其的逐步認可，我們會發現，以政府為主體主導的教育督導管理“一家獨大”，社會民眾很少或很難參與到督導的全過程，這難以避免地降低了督導制度的活力。而缺乏了政府-社會-市場-民眾之間的良性督導互動，自然很難適應現代化的變革需要，其弊端逐漸凸顯出來。

第一，在機構的設置上，教育督導機構的獨立性相對不足。就目前來說，我國主要存在三種類型的教育督導機構：（1）人大予以成立的督導機構;（2）地方政府設立的督導機構;（3）各地教育行政部門內部設立的督導機構。[9]這三種督導機構分屬于不同的管理部門，都有各自的職責和任務，管轄范圍和權力大小也各不相同，這導致政府內部的督導隊伍難以形成合力、有效發揮職能。

第二，在人員構成上，教育督導人員的專業化水平不高，整個督導隊伍的專業素質有待提升。就整個督學隊伍來說，很多督導人員是由校長和教師擔任，甚至由教育行政領導兼任，從其經驗來講并非專業的督導專家。而且督學來源單一，行政色彩濃厚，缺乏來自社會獨立力量的“新鮮血液”。另外督導隊伍的年齡結構并不合理，隊伍整體年齡偏大，青年力量稍顯不足。[10]以我國目前情況來看，兼職督學和行政督學數量非常龐大，專職督學和專家型督學人數則稍顯不足。這對于教育治理現代化的發展需求來說，顯然是不匹配的。此外，我國尚未建立督學認證制度，對督學的選拔、任職要求落實不到位，這在一定程度上也制約了督學隊伍的整體質量。

第三，在實施過程中，教育督導的科學性和民主化仍需提高。在行政系統內部，主要表現在：（1）尚未形成覆蓋中央、省、市、縣四級的督導大數據系統，降低了教育監測和教育督導評估的精準性。（2）不同地區、不同教育系統間的數據共享機制不夠健全，不利于各地區、各部門之間的協作互動;在行政系統外部，教育信息較多封閉于政府內部，對于外界的開放性和透明性程度不高，導致社會組織和個人等第三方力量很難獲取相對完整、準確、全面的教育信息，并且缺乏渠道和機會參與到教育督導的活動中。

第四，在保障措施方面，有關教育督導的法制建設有待進一步健全和完善。雖然從改革開放以來，我國頒布教育督導的法律法令多達38個，涉及教育督導的許多方面。但是從整體上來看，教育督導領域的法制建設和其他領域相比，存在著一些亟待解決的共同問題。比較突出的就是法規體系不完善、實施細則出臺滯后、本身的質量有待提高，從而造成在執行和操作上存在諸多難題。比如《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國義務教育法》雖然都對教育督導的工作做了法律規定，但在機構設置、職責范圍、督導隊伍等方面的規定不夠明確具體，造成有法難依的窘狀，[11]直到2012年國務院頒發《教育督導條例》后，這一局面才得以改善，但是落實力度仍需加大。

4 教育督導制度的現代化改革

什么是教育現代化？顧明遠教授認為，教育現代化是在現代信息社會的基礎上，以先進教育觀念為指導，運用先進信息技術進行教育變革的過程。[12]褚宏啟教授則從教育現代化與教育現代性的關系出發，指出教育現代化是教育的現代性不斷增長的過程。[13]可見，不論哪一種觀點都強調教育的現代性，要求教育適應現代社會的發展需要。在推動教育現代化發展的前提下，我國的教育督導工作也應當及時進行改革，向現代化轉型。所謂教育督導現代化，即教育督導工作要與教育現代化發展相適應，以先進的教育督導理念為引領，采用現代的教育督導方法與手段，不斷引領、推動教育快速發展。[14]其內涵具體包含五方面：即督導管理法制化、督導制度規范化、督導隊伍專業化、督導過程民主化、督導效能最優化。督導管理法制化是指用法律來監督指導教育督導工作，使其在法律的框架內運行，為各項工作的開展提供法律支撐;督導制度規范化即是進行頂層設計，從制度層面上規范教育督導權力的使用，并使各項教育督導工作進一步細致化、明確化;督導隊伍專業化就是要提高督學的專業化水平，進行科學督導;督導過程民主化強調多方參與，并要求各督導主體（包括政府、社會、市場、個人）參與到督導的全過程中來，最大程度上體現人民群眾的意志;督導效能最優化是進行教育督導現代化改革的目的和要求，教育督導作為教育系統中的“監督器”，其效力水平是衡量教育現代化的重要標志。這需要協調好政府-市場-社會之間的關系，使之相互配合形成合力，實現多元主體共治、良治。

可見，現代化的教育督導制度已經與治理理論形成了內在的密切關聯。現代化的教育督導制度要求教育督導部門轉變管理觀念，調整督導定位，創造有利的渠道吸引社會和民眾參與到督導中來，提高教育督導制度的活力。具體措施包括以下五個方面。

第一，獨立設置教育督導機構。教育督導機構作為教育部門內部的反饋系統，在指導各項教育工作中發揮著重要的功能。因此，要實現教育督導的現代化，首先在機構設置上要改變之前的三種設置模式，實行獨立管理，保持獨立性，這樣才能更好地發揮其職能作用。當前，國際上主要有三種形態的教育督導機構：（1）以英國為代表的完全獨立式。（2）大多數國家采用的相對獨立式。 （3）以美國為代表的依附式。[15]根據我國的發展情況和國外的改革經驗，在教育行政管理內部建立一個相對獨立的督導系統，是提高教育管理效率與效益、推動教育治理體系和治理能力現代化的重要方面。[16]

第二，教育督導職能一體化。監督和指導作為教育督導的兩個基本職能，是政府對教育進行宏觀調控的重要手段。在現代治理體系下，教育督導要弱化行政控制，以督學為基礎，更加強調指導服務職能的發揮，聯合社會組織、市場、個人等主體進行多方協調管理。此外，隨著教育改革的全面深化，教育質量問題成為教育工作的重中之重。因此，教育督導機構要加強對學校各方面工作的督導，成為學校教育工作的服務者和各方面管理機制的協調者，切實提高督導效果。

第三，教育督導人員隊伍專業化。嚴格把控選拔、任用、培訓、考核的全過程，全面提高教育督導人員的整體素質。首先在選拔任用方面，建立和踐行督學專業資格制度，對教育經驗、專業能力、個人品質進行嚴格要求，提高督學準入門檻。其次在人員構成方面，提高專業督學和專職督學的比例，保障政府-社會組織-市場-個人在督導隊伍中占有合理科學的代表席位，最大程度上實現“教育福祉”。再次在日常督導工作當中，要重視在職培訓教育并提供相應的服務，通過建立專業規范的督導專業培訓制度，不斷提高督導人員的業務水平，使其能夠適應教育發展的要求。此外，在進行考核時，嚴把質量關，將不合適的人及時從隊伍中剔除掉，以提高教育督導機構的專業性和權威性。

第四，教育督導實施過程民主化。所謂民主化，就是充分重視各級各類督導主體的意志，并且創造機會鼓勵和支持社會組織、市場、公民等相關利益者都參與到教育決策和監督的進程中來。治理理論強調多方參與，追求“善治”。因此，在督導實施過程中，要打破政府的壟斷地位，協調政府-市場-社會組織三者的關系，規范各方的管理范圍和界限，給社會組織和市場以發揮作用的空間，使社會力量和市場與政府的教育督導機構相互配合，實現多元主體共治，是教育督導現代化的重要體現。

第五，教育督導評估科學化。督導評估，是督導和評估的有機結合，也是教育督導工作的重要環節。一方面，在對各被督導單位進行評估時，教育督導部門和人員既要考慮到全國各地區的基本教育實際，又要根據不同學校的發展情況，建立起科學的且富有個性化教育督導評估指標體系，實現教育領域的百花齊放。另一方面，要建立政府督導評估、學校自我評估和第三方評價相結合的評價體系。以我國目前情況來看，非政府的評估組織發育還不健全，力量較小，難以獨立有效地承擔起督導評估的大任。這就需要政府給予大力支持和幫助，有意識地培養社會評估組織。

第六，基礎保障工作規范化。除了對教育督導的內部各環節進行改革外，還需要外部條件的有力支持，包括法制建設和技術保障。要實現依法治教、依法督導，就用健全的法律法規來保證教育督導的權威性、規范性，為教育督導制度的健全和完善提供法律基礎，全力保障各項工作的貫徹實施，并為各方參與力量保駕護航。此外，進一步開放教育督導大數據，利用“鯰魚效應”激勵各方督導主體對其進行開發和使用。隨著大數據技術的成熟和完善，政府應主導建立一個匯集全國、開放共享的教育督導數據平臺，并攜手其他主體充分利用數據技術進行科學分析和決策，提高教育督導的能力水平，實現管理信息化、智能化。

總之，教育督導改革是一個系統工程，涉及教育督導活動的各個環節，它們相互聯系、相互影響、相互促進。因此，教育督導作為教育系統中的監控環節，我們要以其現代化改革為切入點，來推動教育治理體系和治理能力的現代化。[17]

參考文獻

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