“一帶一路”和“17+1合作”內在耦合關系分析

摘 要：“17+1合作”與“一帶一路”倡議被先后提出，成為中國探索新型國際合作模式與發展方式的重大外交實踐創新，也展現出中國踐行區域合作共贏與全球協商共治的大國和平情懷。二者在時代背景、機制屬性、倡議目標、基本原則、合作領域等方面具有諸多相同與不同之處。一方面，“17+1合作”作為中國首次主導推進的次區域合作機制，為“一帶一路”向其他區域或次區域推進提供示范性經驗。另一方面，“一帶一路”倡議為“17+1合作”機制建設開拓了更廣闊的發展空間與平臺，不僅明確“17+1合作”機制建設方向，并且助力中東歐成為歐洲乃至全球經濟的新增長點。厘清二者關系對構建“一帶一路”頂層理論體系、探索具有中國特色的全球治理新模式、最終實現中華民族的偉大復興具有基礎性作用。

關鍵詞：“一帶一路”倡議 ?“17+1合作” ?耦合關系

中圖分類號：F752 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）07（a）--04

2012年，中國正式提出“17+1合作”框架，并發布促進中國與中東歐國家友好合作的“12項舉措”。2013年，中國先后提出“絲綢之路經濟帶”和“海上絲綢之路”的外交倡議，開始探索實現人類命運共同體的新路徑。當前，中東歐17國作為連接歐亞大陸的“橋梁”已全部納入“一帶一路”合作框架，并在布局歐洲大陸中發揮關鍵作用。

1 “17+1合作”與“一帶一路”：相同與不同

“17+1合作”和“一帶一路”倡議是中國平衡單邊、雙邊和多邊關系的理論與實踐探索，二者在時代背景、機制屬性、倡議目標、基本原則、合作領域等方面具有諸多相同與不同之處。

第一，二者具有相同的時代背景。一是全球經濟處于深度調整期。2008年金融危機爆發后，世界主要經濟體面臨經濟發展困境，低通脹、高負債、高失業率甚至更深層次的結構性難題日益顯現。二是歐洲社會及政治的不穩定性增加。近年來，經濟、社會、政治多重危機在歐洲各國不同程度的出現，金融危機、債務危機使經濟復蘇乏力，難民問題和恐怖襲擊頻發使社會生態惡化，民粹主義崛起導致政治不穩定性增加。三是中國綜合實力穩步增強，國際地位顯著提升。2017年中國GDP已經高達12.71萬億美元，是日本GDP的2.5倍多，僅7年時間就與日本產生1.5倍差距。同樣，2005年中國GDP首次趕超英國，僅用12年時間已是英國的4.5倍。可見，在世界其他經濟體遭到致命重創的危機期內中國卻實現了經濟的全面增速和趕超。以中國為代表的新興市場國家逐漸在全球性問題中發揮建設性作用，也改變著傳統以西方經濟體為主導的世界經濟政治格局。

第二，二者均具有次區域合作機制屬性。“一帶一路”倡議與“17+1合作”在外交實踐中體現出新型跨區域合作和開放性區域主義的特征。一是遵守自愿與非排他性原則。雖然兩大倡議在機制建設方面已取得較大進展，但整體而言機制化程度較低。“17+1合作”在各領域機制建設中沒有強制性規定的制度安排，每個國家或其他行為體能夠自由選擇是否加入相關合作機制。同樣，“一帶一路”也并未形成完整、體系性、機制化的實體機構，而是嘗試性地探索構建一種符合時代特性的區域合作機制，從而有效化解和應對全球性風險與挑戰。二是重點關注經濟利益。“一帶一路”倡議通過加強跨國互聯互通、提升貿易投資規模和水平等方式，打破全球經濟發展乏力和發展失衡的困境，實現世界經濟健康、穩定、持續發展。近年來，在國際金融危機和歐洲債務危機的雙重壓力下，中國與中東歐國家增進相互了解、加強經貿投資領域合作的意愿十分強烈，“17+1合作”機制應運而生。由此可見，經濟利益是“17+1合作”與“一帶一路”倡議的最關切利益。三是國家、地方政府和企業是主要推動力量。一方面，國家層面的政府行為推動次區域合作順利開展。高級別會議機制成為推動“17+1合作”的重要途徑，雙邊、多邊機制是“一帶一路”建設的重要基礎。另一方面，地方政府、企業發揮主體作用。由于合作涉及的內容和地區較多，“17+1合作”與“一帶一路”建設過程中需要地方不同部門的相互協調和溝通，并發揮自身實際優勢服務于國家整體發展戰略需要，實現中央與地方的頂層布局、協調推進。

第三，二者的主旨目標不同。中國與中東歐地區的互聯互通助力中歐關系的持續、健康、全面發展，其最終目標是推動中歐和平、增長、改革、文明四大伙伴關系，落實《中歐合作2020戰略規劃》。而“一帶一路”建設則旨在推動沿線各國開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，構建全方位、多層次、復合型的互聯互通網絡，實現沿線各國多元、自主、平衡、可持續的發展。可見，“一帶一路”建設的目標是實現歐亞非大陸的互聯互通，相較于“17+1合作”更為宏大、涉及地區更為廣泛，其長遠目標是構建人類命運共同體、實現全世界的共同繁榮。而“17+1合作”的主要目標是為中國與中東歐國家合作提供穩定高效的合作平臺，使之成為推動中歐四大伙伴關系的重要媒介，在中歐關系中發揮建設性作用。但是，二者的最終目標是一致的，即構建人類命運共同體，為發展中國特色社會主義、實現中華民族的偉大復興、推動人類社會的共同進步貢獻中國方案。

第四，二者具有相同發展原則，但在落實過程中各有側重。總體而言，兩個倡議均基于雙方共同的政治意愿與經濟利益訴求，并始終堅持“共商、共建、共享”的發展原則。由于中國與中東歐17國在市場規模、經濟體量等方面差距巨大，實現經濟利益的完全對等并不現實，能夠做到維護本國利益的同時不損害第三方利益即為“共贏”。“一帶一路”倡議提出后，“三共”發展原則得到更充分的體現，中國為實現世界所有國家共同發展和共同繁榮提供了更為堅實和廣闊的平臺。但在具體落實過程中，需要根據各自合作對象具體調整。“17+1合作”確立了三大原則：一是相互尊重，平等相待;二是互利共贏，共同發展;三是中歐合作，相向而行。而“一帶一路”建設的基本原則是恪守聯合國憲章的宗旨和原則，堅持開放合作、和諧包容、市場運作和互利共贏。因此，“17+1合作”更強調中國與中東歐國家合作對于中歐關系的意義，該倡議是中歐合作的組成部分和重要補充，各領域合作要在中歐合作整體框架下進行。而“一帶一路”的發展原則更強調包容性和開放性，將落腳點放在實現國家間合作共贏和成果共享上，真正打造利益共同體和命運共同體。

第五，二者主體領域基本相同，但重點領域各有側重。“17+1合作”成立以來的主要合作領域包括政策溝通、貿易投資、基礎設施、金融合作、人文交流、地方合作等。其中，地方合作是機制建設的重要支撐和手段。由于中國與中東歐國家市場規模和經濟體量存在巨大差異，中東歐諸多國家的市場規模僅與中國某個省或市基本對等，因此，地方合作能有效解決此差異性所引發的發展瓶頸問題，促進雙方在各領域合作的“精準性”，從而構建中央與地方良性互動的均衡合作模式。“一帶一路”倡議則以“五通”為主要內容。“一帶一路”建設的“五通”是實現“五路”的必要前提，也使得“一帶一路”成為中國與世界各國相互連接與聯結的新紐帶。整體而言，“17+1合作”與“一帶一路”的主體合作領域基本相同，均覆蓋政策溝通、經貿投資、金融合作、人文交流等主體方面。但相較而言，“17+1合作”在地方合作領域更為重視，并將其打造為“17+1合作”的新特點和新亮點。

綜上所述，“17+1合作”與“一帶一路”在提出背景、機制屬性、基本原則、重點領域等方面具有諸多相同之處。但是，二者在倡議目標、基本原則、合作領域上的強調側重存在差異。目前，中東歐國家已開始同時利用這兩個平臺開展與中國合作，探究如何協調“17+1合作”與“一帶一路”的關系成為實現沿線國家共同發展、實現合作共贏需要思考的關鍵性議題。

2 “17+1合作”為“一帶一路”提供先行示范

“17+1合作”作為中國首次主導推進的次區域合作，有利于中歐關系的全面均衡發展，也為“一帶一路”倡議在歐洲乃至全球范圍內互動合作機制的形成提供經驗借鑒。

2.1 提供物質與投融資保障

“17+1合作”機制內的各類投資融資方案為“一帶一路”建設提供必要的資金保障。第一，設立各類專項貸款和基金。首先，設立“100億美元專項貸款”。2012發布的“12項舉措”中提出設立總額100億美元的專項貸款。中東歐各國可通過中國國家開發銀行、中國銀行等提出項目申請。其次，設立“中國—中東歐投資合作基金”。目前，已完成設立并投入使用，現已對該地區的能源、教育、醫療保健、電信和制造業進行了12個項目的投資。最后，成立中國—中東歐金融控股有限公司和中國—中東歐基金，并已成為中國與中東歐互聯互通和產能合作的重要橋梁，為歐洲區域經濟增長注入金融新動力。第二，成立各類金融分支機構并參與國際金融合作。一是中國金融機構在中東歐地區呈網絡化布局。近年來，中資銀行加速在中東歐各國建立分支機構，為雙方中小企業提供資金支持。中國金融機構的整體布局有利于提高雙方經貿合作的效率，也為更多中國投資者進駐中東歐提供便利。二是積極參與國際金融機構合作。2015年12月，中國正式成為歐洲復興和開發銀行的成員，歐洲復興開發銀行是歐洲地區最重要的開發性金融機構之一，中國的加入有利于擴大在國際金融機構中的影響力，提升中企在歐洲的投資機會，也有助于歐洲增加融資渠道和合作機會。上述舉措將為推進“一帶一路”布局歐洲的強大物質支持，為推促歐洲經濟圈與亞洲經濟圈協同發展，為世界經濟的持續發展注入活力。

2.2 奠定歐亞大陸互聯互通基礎

“17+1合作”機制為歐亞大陸的核心段—中東歐段的互聯互通提供前提保障。其一，推進“歐亞大通道”建設。“歐亞大通道”是旨在實現歐亞大陸核心城市之間基礎設施互聯互通的總體規劃，中東歐是連接歐洲核心市場的重要媒介。“17+1合作”機制在建設該工程方面一直發揮重要作用，中歐班列是“歐亞大通道”建設的重要載體。“絲綢之路經濟帶”橫跨歐亞大陸，將亞太經濟圈和歐洲經濟圈緊密相連，而中歐班列將已有的歐亞交通運輸干線貫穿互通，它不僅是一條重要的物流干線，更是絲綢之路經濟帶發展的重要動力，也是“一帶一路”陸上交通運輸的有機組成部分。其二，推進“中歐陸海快線”建設。該項目是中歐海上絲綢之路的標志性項目，“匈塞鐵路段”建設是關鍵環節。2017年11月，“匈塞鐵路”塞爾維亞段正式開始建設，這標志著中歐在建設“一帶一路”方面取得了實質性進展。另外，“中歐陸海快線”將實現“絲綢之路經濟帶”和“海上絲綢之路”的高效對接。一方面，將為中歐經貿合作打造一條最為便捷的新航線，為中歐貿易合作提供便利。另一方面，這是中東歐國家參與“一帶一路”建設的重要起點，將成為“17+1合作”與“一帶一路”相助相融的有力證明。“中歐陸海快線”不僅是中歐加強務實合作的經典范例，還是實施“一帶一路”倡議的重要舉措。

2.3 推動中歐關系全面均衡發展

一方面，“17+1合作”成為中歐發展戰略對接的先行實踐。歐債危機爆發后，歐洲經濟整體陷入停滯發展階段，中歐經貿關系也受到一定影響。2016年在中歐貿易出現下降的情況下，中國與中東歐16國貿易額為586.54億美元，同比增長9.5%，相較于2012年增長超過30%。中國與中東歐16國貿易額已占中國與歐洲貿易總額的10.19%，雖然比例偏小，但具有較好的增長潛力。可見，在歐盟傳統成員國對華經濟關系“倒退”的情況下，中東歐歐盟成員國對華貿易表現優于傳統歐盟成員國。在“17+1合作”推動下，中國已與中東歐17國全面簽署推進“一帶一路”合作文件，中國與中東歐貿易合作的健康發展成為中歐貿易關系的有益補充。另一方面，“17+1合作”促進歐洲地區均衡發展和一體化進程。事實上，中東歐地區相較于西歐地區的經濟社會發展水平較為落后，特別是東南歐和巴爾干地區是歐盟長期試圖帶動發展的區域。由于經濟、社會發展水平難以達到歐盟標準，加上歐盟自身經濟復蘇乏力，沒有能力對西巴爾干地區進行基礎設施建設，中東歐17國中有5個西巴爾干國家仍未加入歐盟。在“一帶一路”倡議框架下，“17+1合作”出臺了一系列投融資舉措支持中東歐各領域建設，對巴爾干和東南歐地區經濟發展起到很大程度的推動作用，也為中歐關系的全面均衡發展提供持續動力。

總之，中東歐地區位于歐亞大陸的樞紐地帶，“17+1合作”機制建設為歐亞大陸的互聯互通提供保障，進而為推進中歐全面合作提供持續動力。同樣，“一帶一路”倡議提出后，“17+1合作”將其中具有創新性和開放性的內容納入自身建設體系之中，為未來機制發展指明方向。

3 “一帶一路”指明“17+1合作”機制建設方向

“一帶一路”倡議目標相較于“17+1合作”更為宏大、覆蓋地區更為廣泛，有利于為“17+1合作”把握正確的機制建設方向，也為中國與中東歐合作提供更廣闊的發展合作空間。

3.1 明確中國與中東歐合作重點領域

“17+1合作”成立初期的主要舉措集中于經貿投資和金融合作，但是較少涉及文化、科技、衛生、能源等其他合作領域。“一帶一路”倡議提出后，“17+1合作”機制正朝向更加健全、更加務實、更加可持續的方向發展。一是搭設政策溝通平臺。由于中國與中東歐各國的經濟狀況、制度安排、法律體系等存在較大差異，雙方定期召開部長級會議和領導人會晤，并通過合作秘書處協調落實各項規劃。目前，雙方國家戰略互信明顯強化、發展戰略有效對接、機制化程度顯著增強。二是提升互聯互通水平。互聯互通建設符合中國、歐洲、中東歐國家的共同利益，能夠吸引外商投資、促進該地區經濟和社會發展。雙方不斷加強在公路、鐵路、港口、機場等基礎設施建設領域的合作，澤蒙大橋、中黑南北高速公路、馬其頓高速公路等項目正逐步落實。三是促進投資經貿合作。一方面，雙方貿易額保持穩步增長。2018年中國與中東歐16國貿易額為822億美元，較2011年增長55.4%。特別是中國自中東歐國家進口，較2011年增長了80.7%。另一方面，中國對中東歐直接投資實現突破。截至2019年5月底，中國企業在中東歐國家投資逾100億美元。與西方國家相比，中國愿意承擔更大的風險為中東歐國家項目提供貸款和投資，但客觀上雙方的貿易和投資規模仍相對較小，雙方未來仍存在巨大合作潛力和空間。四是支持地方合作。地方合作是中國與中東歐國家合作的特色和亮點，能有效緩解雙方市場規模不對等帶來的合作困境。中國河北、成都、重慶等省市與中東歐部分國家具有相近的市場規模，地方政府間合作持續深化、合作形式日趨多樣化。

3.2 穩固中國與中東歐合作發展方向

“一帶一路”倡議不僅賦予“17+1合作”新的定位和要求，也為后者提供指導原則和發展平臺。“一帶一路”倡議堅持不進行排他性制度設計、不謀求地區主導權，鼓勵任何有意愿的國家和經濟體參與建設，共同構建人類命運共同體。事實上，歐盟和美國已于2009年和2011年分別提出了“新絲綢之路計劃”，但中國提出的“一帶一路”倡議目前影響力最大、涉及地理范圍與合作領域最廣，其成功的關鍵因素之一就是“三共”原則。雖然沿線國家的基本國情存在巨大差異，但他們均為發展中國家且具有共同的發展訴求，即改善民生和經濟發展。“一帶一路”倡議所創造的公共產品正好契合沿線國家所急需的經濟發展需要。“17+1合作”以“三共”原則為基礎，堅持開放包容、協商共建、互利合作、利益共享的機制建設方案，成為構建新型國際關系的新實踐。一方面，2019年4月，希臘的正式加入再次表明該機制始終秉持開放性、多元性和非排他性的建立初衷。該機制并不是“前社會主義國家俱樂部”，而是鼓勵并歡迎任何具有多重身份歐洲國家參與的國際合作平臺。另一方面，“17+1合作”機制對利益相關者采取開放包容的態度，探索既能維護機制整體性，又能推動與利益相關方合作的新渠道。例如，“17+1合作”平臺下的第三方合作，奧地利、瑞士、白俄羅斯、歐洲復興開發銀行等作為觀察員國參與機制建設。總之，“一帶一路”倡議以構建聯通聯動、合作共贏的全球性合作平臺為目標，促進了中國與中東歐國家在“三共”原則基礎上實現共享和平、共同發展。

3.3 助力中東歐成為全球經濟新增長點

當前，全球經濟發展乏力、全球貿易格局深刻調整，歐亞國家正處于經濟轉型的關鍵階段，世界經濟亟需發掘新的動力源與增長點。一是中東歐地區具備成為全球經濟增長點的地緣優勢與發展潛力。“17+1合作”相較于“一帶一路”倡議更具有針對性，其最主要任務是鼓勵中國企業“走出去”以實現中國經濟轉型升級，這與“一帶一路”的主要目標不謀而合。21世紀以來，中東歐地區逐漸發揮出比傳統歐洲核心市場更大的有競爭力和發展潛力，該地區相對穩定的投資環境、質優價廉的土地和勞動力成本等因素使其逐漸成為歐洲地區吸引制造業為主的國外直接投資的優先地區。在此背景下，中國企業需要不斷拓展海外市場、尋找新的經濟合作伙伴，而中東歐地區正是推動實現全面開放新格局中較為理想的“目標市場”。二是“一帶一路”為中東歐各國實現經濟共同發展提供新契機。中東歐各國資源要素稟賦各異，比較優勢各不相同，“一帶一路”建設有利于各國進一步發揮各自比較優勢、促進資源要素在區域內自由流動、將經濟互補性轉化為發展動力源，從而實現“1+1>2”的疊加效應。十九大以來，中國堅持和平、發展、合作、共贏的對外交往原則，以實現“中國夢”和“人類命運共同體”的頂層戰略高度，構建網絡化、多層次、全方位的對外開放格局。為了促進中國經濟與世界經濟共同發展，“一帶一路”建設堅持把“引進來”和“走出去”相結合，引導“17+1合作”開拓新興市場、發現新的經濟增長點和經濟合作伙伴，將打造中東歐次區域增長點成為構建更高層次開放型經濟新體制的邏輯起點。

整體而言，中東歐地區是中國“向西開放”的目標區域，也是“一帶一路”向西延伸的必經之路。“一帶一路”倡議與“17+1合作”集中體現了中國追求對話協商、和平發展、交流互鑒、權責共擔的命運共同體意識，更彰顯了中國構建全球負責任大國和新型國際關系的使命擔當。目前，中東歐國家已開始同時利用這兩個倡議平臺推促與中國合作，“17+1合作”順應“一帶一路”倡議的發展大勢，激發中國與歐洲各國間的良性互動，“一帶一路”強調的“三共”原則也為“17+1合作”構建一種更為清晰和宏闊的發展構架和合作前景。

參考文獻

徐菁憶.歐洲“青年領導人”現象及其對中國青年政治參與的啟示[J].中國青年研究，2018（12）.

姚樹潔.世界金融危機之后高鐵建設與中國經濟持續發展[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2018（06）.

國家發展改革委、外交部、商務部.推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動[M].北京：人民出版社，2015.

黃平，劉作奎.中國—中東歐國家（17+1）合作五年成就報告：2012-2017年[M].北京：社會科學文獻出版社，2018.

中國—中東歐國家合作網.中國—中東歐國家合作布加勒斯特綱要[EB/OL].http：//www.china-ceec.org/chn/ldrhw/2013bjlst/hdxw/t1409845.htm

中國—中東歐國家合作網.中國關于促進與中東歐國家友好合作的十二項舉措[EB/OL].http：//www.china-ceec.org/chn/ldrhw/2012hs/hdxw/t1409870.htm

中國駐拉脫維亞大使館經商參贊處網站.2016年中國與中東歐16國貿易增長9.5%[EB/OL].http：//lv.mofcom.gov.cn/article/todayheader/201703/20170302531147.shtml

黃平，劉作奎.中國—中東歐國家（17+1）合作五年成就報告：2012-2017年[M].北京：社會科學文獻出版社，2018.

商務部.中國與中東歐16國去年貿易額822億美元[N].人民日報，2019-5-30.

劉作奎.蘇州峰會后“16+1合作”發展走向—來自中東歐國家智庫的回應[J].當代世界，2016（02）.

龍靜.“一帶一路”倡議在中東歐地區的機遇和挑戰[J].國際觀察，2016（03）.