淺析PPP模式項目的風險管理

吳昊

摘 要：近年來，由政府和企業合作建設的公共基礎設施項目越來越多，PPP模式得到廣泛應用。政企合作共建基礎設施項目，對于推動服務型政府建設、改進項目建設質量和效率等具有重要意義。從我國PPP項目的實踐來看，很多項目取得了成功，但也有一些項目以失敗告終，仍需加強對PPP項目的風險管理。?

關鍵詞：PPP項目 ?政企合作 ?項目管理 ?風險管理

中圖分類號：F279.23 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）07（a）--02

1 PPP模式定義及作用

1.1 PPP模式的定義

近年來，基于政企合作的PPP項目模式在我國公共基礎設施建設項目中得到廣泛應用，其最主要的特征為公私之間的合作關系。首先由政府發布招標公告，與合適的民營企業簽署合作協議，共同出資設立特許經營公司負責PPP項目的建設運營，利用私營企業的先進技術和管理經驗提高項目建設質量和水平，而政府向金融機構提供擔保，對項目建設進行監督。項目建設完成后，私營機構向使用者和政府收取合理費用來獲取收益，政府則通過價格管控保證項目更好地為公眾服務。PPP模式的項目建設運營由政企雙方共享收益、共擔風險，更加體現了雙方的合作伙伴關系。

1.2 PPP模式的作用

1.2.1 有利于推動政府職能的轉變，促進市場經濟發展

PPP模式是對政府管理方式的重大創新，通過政府、私營企業、金融投資機構多方關系廣泛合作，有助于政府管理體制的創新發展，推動政府職能的轉變。長期以來，地方政府承擔幾乎全部公益性項目建設運營，負責對項目設計規劃、建設運營全流程的監管，投入大量人力、物力、財力，無法在宏觀方面充分發揮優勢。PPP模式一方面有助于劃清政府與市場的界限，使得政府多從宏觀方面加以協調，推動政府向服務型政府轉型;另一方面，有利于引導社會資本的進入，減少政府干預，促進市場經濟發展。

1.2.2 有利于提高項目建設質量與效率，更好地為公眾服務

由社會資本負責項目建設，更有助于充分發揮其專業性、靈活性，發揮其在資金、技術、管理方面的經驗優勢，由地方政府參與項目規劃與監督。相較于傳統的由政府單獨負責建設，政企的合作能夠極大地提高項目建設質量與效率，使得服務效用最大化。在PPP項目建設運營過程中，多方合作共同監督，可以保證項目運行的安全性和有效性。項目建設完成后，私營機構能夠長期獲取合理回報，也有助于調動民營企業積極性，在地方政府、社會中介機構多重監督下，更有助于項目建設為公眾服務。

1.2.3 有利于開拓公共項目的資金渠道，減輕地方政府債務壓力

隨著我國城鎮化步伐的加快，地方對于基礎設施的建設需求不斷增長，但部分地方政府迫于財政壓力，無法承受眾多基礎設施項目建設的資金投入，阻礙了城鎮化的進程。PPP模式通過引入社會資本，并由私營機構承擔項目建設，對項目負主要責任，激發了民間資本的投資活力，大大減輕了地方政府的財政負擔，同時多方合作聯合建設項目能夠更好促進社會資源的充分整合。

2 PPP模式在應用中存在的風險

從我國PPP項目的實踐案例來看，很多項目是成功的，但也不乏有一些項目道路曲折。PPP模式的出現為政企雙方都帶來了一定的好處，但我們也應該充分認識到PPP模式中存在的風險，識別項目全過程的風險因素，并加以防范，才能使之發揮更大的作用。

2.1 政府行為不規范風險

首先，PPP項目存在由于政府信用缺失導致項目失敗的風險，政府信用風險是指地方政府未按照事先約定履行其責任和義務，導致PPP項目失敗的風險。政府信用風險的喪失往往會使合作方利益受到更嚴重的損害而難以得到彌補，將會嚴重打擊民間資本的積極性，影響政企之間的長期合作關系。其次，政府部門審批手續過于繁雜，審核流程冗長，也會影響項目建設效率。最后，政府的適當干預將有利于PPP項目的穩健運行，但PPP項目在運行過程中也存在由于不適當的政府干預，導致私營企業決策權被削弱，無法發揮積極性、主動性的風險。政府干預實質上是項目合作方權、責、利不清的體現，政企雙方應當明確各自的收益與責任。

2.2 項目建設風險

項目建設過程中存在的風險是項目本身的風險，同時也是項目主要的風險，直接關乎到項目成敗。由于前期設計決策失誤導致項目難以實施，或者項目建設過程中建設要求發生變更，都會影響到工程進度。項目建設過程中，由于原材料、機器設備供應不及時，可能會產生供應風險。由于PPP項目建設周期長，在其建設過程中，存在技術風險的可能性也較高，私營企業的技術可能會被其他競爭者替代，為保證項目建設質量，可能需要技術水平更高的公司參與項目建設。

2.3 財務風險

由于PPP項目資金投入大且回收慢，在PPP項目建設運營過程中，易產生融資風險、利率風險、通貨膨脹風險等財務風險，而PPP項目周期過長則放大了這些財務風險。首先，融資風險是指PPP項目通常所涉資金量龐大，而項目在建設過程中未得到充分的資金支持或融資成本過高的風險。無論是缺乏資金支持還是資金使用成本過高，都會直接影響PPP項目運行。目前，融資困難成為PPP項目運營中的一大難題。利率風險和通貨膨脹風險都是直接或間接地受到PPP項目建設周期長的影響所導致的。利率風險指的是由于長期利率或短期利率的變化導致項目收益最終降低的風險，利率水平的變動也會影響到項目融資成本。由于PPP項目運營周期長，企業需較長時間獲取收益，在長期的運營過程中，由于物價水平上漲導致的通貨膨脹的風險不容小覷。為保證PPP項目的收益性，我們必須重視其易產生財務風險，并采取合理措施加以防范。

2.4 市場風險

PPP項目的建設周期長易導致其建設完成后不能夠滿足當時的市場需求的風險。項目在建設完成或運行一段時期后，該項目的市場需求可能發生變化，導致資金無法按照預期收回，無法及時償還債務。在我國的長期實踐中，也曾出現過后期出現新的類似項目，與已完工的項目形成競爭關系的真實案例，由于地方政府未做好長期發展規劃，新建項目的競爭降低了原有項目的收益性，導致項目現金流無法按照預期回流到企業。

PPP項目建成后的收費情況往往在建成初期根據建設成本及收益預期合理估計，但由于項目定位可能不夠明確或項目周期太長，易產生不符合即時市場情況的定價風險。價格制定過高、過低，都會影響到項目的收益情況。因此，確定合理的、有彈性的價格十分重要，PPP項目的定價應具有靈活性，能夠適時調整，減輕市場風險。

3 針對PPP項目模式的風險管理

目前，PPP項目模式在我國未發展成熟，仍處于探索階段。在該模式的探索發展過程中，應加強對其風險的管理，運用風險分擔、風險規避等方式合理應對風險，加強政企雙方的誠信意識與契約精神，強化政府監督職能、創新融資方式、培養投融資人才等，推動PPP項目模式在我國的推廣應用。

3.1 加強合作雙方誠信意識和契約精神

政企雙方的順利合作需要雙方的共同努力，建立在雙方誠信的基礎上。一方面，由于政府信用缺失等不合理行為，導致PPP項目失敗的風險應由政府進行承擔。首先，地方政府在與民營企業簽訂合同時，應在合同中明確雙方的權利與責任，對任何一方的違約行為嚴格按照合同約定執行，強化履約意識。其次，政府單方面的違約對私營企業造成的損失往往更大，應按照合同或協議的約定進行賠償，并給予私營企業稅收減免等優惠政策，或提供相應擔保，避免打擊民營資本的積極性，促進雙方長遠合作。另一方面，民營企業也應嚴格履行合同約定，提高服務質量，以公眾利益為重，誠信經營。對于PPP項目建設過程中出現的問題，雙方都應嚴格按照合同的規定協商解決。

3.2 強化政府監督職責

地方政府應加強對項目建設質量的監管與控制，形成與項目建設相關的風險預案。PPP項目建設往往涉及民生項目，具有很強的公益性，其服務與廣大人民的生活息息相關，為保證廣大人民的利益，地方政府也應該加強對項目建設的監督。首先，完善項目績效考核機制，鼓勵民營企業積極參與項目建設，保證項目進度與項目質量。其次，地方政府可以鼓勵第三方社會中介機構對項目質量進行審計與評估，利用外部力量進行監督，在企業侵權的情況下，政府可以撤銷特許經營合同并追究責任，更換合作企業，并對其實施一定懲罰措施。此外，地方政府可以通過及時公開項目建設信息，聘請專家進行指導，鼓勵民眾參與決策，保證決策的科學性與透明性。

3.3 創新融資方式，培養投融資人才

地方政府應鼓勵創新融資方式和投融資機制，解決PPP項目融資難的問題。首先，政府可以建立創新型融資平臺，鼓勵吸引金融機構創新融資方式，并為項目融資提供擔保。可以考慮通過互聯網金融方式連接政府與民間資本，降低融資成本，加強融資風險管控。其次，應加強對投融資人才的培養。PPP項目涉及金融、法律等專業知識較多，需要培養相關綜合型人才，加強對政府相關人員的培訓，多學習PPP項目的成功經驗和寶貴案例，提高項目運作的規范性與有效性。

3.4 完善價格制定機制

完善PPP項目定價機制，定價應盡可能減少政府的財政支出，同時保障股本收益。因此在制定價格時，各級政府和主管部門必須加強成本的控制，特別是通過建立定價系統，定期檢查價格，改善公共服務價格的調整機制和完善價格聽證制度。建立對社會資本長期穩定投資回報的預期，堅決捍衛公共利益。

參考文獻

賈康，孫潔.公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009（10）.

王雪青，喻剛，邴興國.PPP項目融資模式風險分擔研究[J].軟科學，2007（06）.