城鎮(zhèn)土地集約利用的模式分析

【摘要】我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在著嚴重的利用效率低下、粗放、大量閑置等問題，資源浪費嚴重影響我國的糧食安全和社會健康發(fā)展。本文擬從數(shù)字化監(jiān)管平臺建設(shè)切入研究，分析、探索建立城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用模式，為政府加強城市可持續(xù)發(fā)展，進一步提升科學(xué)治理體系建設(shè)，提供決策參考。

【關(guān)鍵詞】大數(shù)據(jù);數(shù)字化平臺;模式分析;節(jié)約集約利用

1、建立數(shù)字化管理平臺

根據(jù)現(xiàn)狀土地利用監(jiān)測成果，利用土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和3S技術(shù)，采用遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)，建立數(shù)字化綜合管理平臺，對土地利用結(jié)構(gòu)進行全面的統(tǒng)計、分析和監(jiān)管，繪制關(guān)于節(jié)約集約利用的地圖，將閑置和低效利用的土地分析結(jié)果顯示在地圖上，并對地圖進行分層管理和分要素管理，同時制作分類利用檔案，再根據(jù)土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃有針對性和重點考量、統(tǒng)籌處理土地開發(fā)利用節(jié)奏，并建立土地開發(fā)利用信息中心，將土地利用現(xiàn)狀資源進行大數(shù)據(jù)存儲、管理和整合，定期發(fā)布土地開發(fā)利用情況，全面實時共享具有資源型意義的數(shù)據(jù)和信息，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用可視化展示和動態(tài)監(jiān)管效果。

2、實行網(wǎng)格化監(jiān)管

對閑置、低效利用的土地按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分，將調(diào)查的數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)進行分析，分析結(jié)果顯示出具體某些項目土地開發(fā)需要加快進度，還有哪些土地需要加強投資強度，并將結(jié)果統(tǒng)計成表格和統(tǒng)計圖發(fā)送給土地閑置或低效利用相關(guān)部門或地區(qū)的主要負責(zé)人，并對結(jié)果進行各方面的綜合展示和跟蹤監(jiān)管。利用這些數(shù)據(jù)和分析結(jié)果加強網(wǎng)格化監(jiān)管，政府能夠明確的使土地節(jié)約集約利用工作分配到具體的負責(zé)人，相關(guān)負責(zé)人能夠?qū)⑼恋毓?jié)約集約利用工作作為主要工作進行，其工作的重點是掛牌督辦大項目、積極推進重點項目，清理整頓閑置、低效利用土地，并通過數(shù)據(jù)網(wǎng)格化平臺對相關(guān)事項進行安排和統(tǒng)籌，從而能夠?qū)π枰謇砗驼蔚牡貐^(qū)的進行調(diào)查分析，并提出相應(yīng)的解決措施，進一步對整個工作過程加強監(jiān)管工作，以避免閑置低效利用土地造成資源浪費。除此之外，工作中有關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)該利用對應(yīng)平臺將產(chǎn)業(yè)布局進行最大程度的優(yōu)化，在監(jiān)管方面加強，尤其加強對土地節(jié)約集約高效利用，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和加強監(jiān)控管理，能夠在工作進行過程中有效減少污染情況的發(fā)生，為推進經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)提供基本資源保障。

（1）加大土地利用強度，嚴格控制建設(shè)用地擴張。通過挖潛改造，增加建設(shè)項目投資強度、建筑容積率，進一步提高土地利用率;同時注重調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，堅持工業(yè)建設(shè)項目原則上向開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)集中，從嚴控制開發(fā)區(qū)以外的項目供地，避免零散布局，盲目擴張用地;對新引進項目積極引導(dǎo)利用閑置廠房和城鎮(zhèn)空閑地，達到提高土地利用強度的目的。

（2）通過數(shù)字化監(jiān)管平臺，鎖定低效土地資源“在哪里”，查詢項目處于“批、征、供、用”的哪個階段，并對項目過程進行追溯，明確項目是否需要簽批，已投入使用的土地規(guī)模是否合理，建設(shè)進度是否到位，周圍地塊的規(guī)劃用地性質(zhì)該如何確定，以及整個功能區(qū)的空間布局是否合理，分析城市土地利用效率的總體水平，和不同時段城市土地的利用效率，在空間上實施精確“制導(dǎo)”，以提高土地節(jié)約集約利用效率評價的準(zhǔn)確性，進而為城市建設(shè)提供指導(dǎo)。一是要重視舊城改造工作。把城市中的“棚戶區(qū)”、“城中村”作為重點部位，努力改變矮、舊、空的現(xiàn)狀，從提高建筑容積率和土地利用率上要地。二是要通過級差地租和稅費杠桿共同作用，調(diào)整土地利用方向，提高土地利用的結(jié)構(gòu)性效率。運用級差地租原理重新配置城市土地資源，盤活企業(yè)資產(chǎn)，改善社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境，重建城市社會經(jīng)濟環(huán)境功能。市區(qū)內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)用地要逐步置換為第三產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)市區(qū)土地的“退二進三”，既為工廠企業(yè)更新改造創(chuàng)造了新機會，又可改善城市社會經(jīng)濟活動的區(qū)位環(huán)境與條件，挖掘出第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的城市用地，通過合理置換，提高單位土地的產(chǎn)值率，使黃金地段真正發(fā)揮黃金效益，提高土地集約利用程度。三是充分利用城市地下空間，增加城市綠地、保持城市歷史文化景觀、人車立體分流、擴充基礎(chǔ)設(shè)施容量、改善城市生態(tài)環(huán)境，促進土地資源的可持續(xù)利用和城市建設(shè)的循環(huán)發(fā)展。

3、節(jié)地模式分析

各地應(yīng)因地制宜地進行節(jié)地型城鎮(zhèn)建設(shè)：1.平面節(jié)地型;2.立體開發(fā)節(jié)地型;3.時間節(jié)地型。如表1。

一是平面節(jié)地型模式—向地面要密度：提高用地邊際效益，主要通過提高地面土地利用率、優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，合理布局用地，合理確定各項建設(shè)建筑密度、容積率、綠地率、提高公共建筑和基礎(chǔ)設(shè)施項目共享度，由外延擴張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變，合理布局用地，杜絕“攤大餅”。杜絕“見縫插針”，對城鎮(zhèn)中各種不同性質(zhì)建設(shè)用地進行功能配置的轉(zhuǎn)換，從而提高城鎮(zhèn)土地的利用效率。二是立體開發(fā)節(jié)地型—向立體空間要地，實行地上地下立體利用：利用土地的地面、上空和地下進行各種建設(shè)。在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)用地緊張、城鎮(zhèn)建設(shè)與保護耕地矛盾突出的嚴峻形勢下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的立體開發(fā)利用將成為可持續(xù)發(fā)展的基本方向。地上空間的利用方式主要有高層建筑、高架橋以及立交橋等。地下空間的開發(fā)利用主要是把地鐵和軌道交通、地下快速路、越江和越海灣隧道等城市交通盡可能轉(zhuǎn)入地下，把其他一切可能的設(shè)施，如停車庫、污水處理廠、商場、餐飲、休閑娛樂等盡可能建于地下，從而實現(xiàn)土地的多重利用，提高土地利用效率，達到節(jié)地的要求。三是時間節(jié)地型——抓好開發(fā)時序，讓閑地活起來：優(yōu)化開發(fā)時序，充分利用由于時間造成的閑地。其中包括：一是，切實優(yōu)化土地的開發(fā)和建設(shè)時序，保障每一期建設(shè)的重點用地和急需用地在開發(fā)時間上節(jié)地，提高土地利用效率，防止出現(xiàn)新的土地閑置現(xiàn)象;二是，盤活各種閑置土地，對批而未用的土地進行全面摸底，逐塊落實處置措施;三是，根據(jù)“季節(jié)差”有效利用季節(jié)性閑地。

4、城鎮(zhèn)建設(shè)的節(jié)地措施體系

城鎮(zhèn)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用是建設(shè)環(huán)境友好型社會、保障土地資源安全和推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀需要。為保證我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用，需要根據(jù)各地的實際情況，切實考慮土地利用情況和城市化、工業(yè)化的特點，分別從法律法規(guī)、行政管理、經(jīng)濟、社會和技術(shù)等方面，構(gòu)筑實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約利用的基本保障措施體系，為科學(xué)地推進我國土地的可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，如表2。

結(jié)語：

以數(shù)字化管理平臺為基礎(chǔ)，精準(zhǔn)繪制節(jié)地模型地圖為手段，構(gòu)建節(jié)約集約用地模式分析決策系統(tǒng)，可實現(xiàn)節(jié)約集約用地、資源數(shù)據(jù)共享和國土資源治理能力不斷提高，推動新常態(tài)下中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展日新月異。

參考文獻：

[1]《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》.

[2]《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》.

[3]《浙江省人民政府關(guān)于切實推進節(jié)約集約利用土地的若干意見》（浙政發(fā)[2008]3號）.

作者簡介：

楊紅梅，女，1978年2月生，安徽人，畢業(yè)于中國人民大學(xué)，土地規(guī)劃師，經(jīng)濟師，研究方向：土地調(diào)查、土地登記、國土規(guī)劃。