治理視角下的審計整改機制研究

馬海云

摘 要：結合審計整改治理效能，從整改主責單位和審計部門出發，分析了審計整改難的原因，提出了建設治理導向的審計整改機制的具體對策，包括審計整改結果公開、建立整改聯動機制、細化整改制度體系和明確整改評價標準等。

關鍵詞：審計治理;審計整改;機制

1? 問題提出

2015年，《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件頒布，明確提出要加強督促和檢查，推動審計問題的整改。對于整改不力、屢審屢犯的機構，相關人員要與被審計單位主要負責人進行約談，嚴格追責問責。建立了到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制的總目標。

2018年5月，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調，要認真整改審計查出的問題，深入研究和采納審計提出的建議，完善各領域的政策措施和制度規則?？梢?，完善審計整改工作并強化審計整改是當前工作的重中之重。

蔡春（2012）[1]認為，國家審計是基于公共受托經濟責任關系而建立的治理機制，通過監督、鑒證和評價等功能，緩解因代理問題導致的權力濫用和利益矛盾，促進公共受托經濟責任全面有效履行。崔雯雯（2016）[2]認為，國家審計在國家生存、發展和治理的進程中都發揮著基礎和關鍵作用，是國家治理的基石和重要保障。任何組織都有全面且有效履行其承擔的受托經濟責任的義務。為保障受托經濟責任有效履行，任何組織都需要建立恰當的治理結構和治理機制，以解決普遍存在的逆向選擇與道德風險等問題。根據受托經濟責任觀，審計的本質目標是保證和促進受托經濟責任的全面有效履行。健全的治理機制離不開審計監督。

完善的審計整改機制能夠提高整改的效率和效果，是發揮審計治理效能的基礎[3]。在審計中發現問題只是審計的起點，提出整改建議和糾正審計發現的問題才是審計監督的目標。審計整改是落實審計結果最直接有效的措施之一，也是發揮審計治理效能的關鍵途徑。審計能揭露治理體系中存在的問題，提出完善治理體系的建議。只有抓實審計整改工作，深入研究和采納整改建議，才能真正發揮審計“免疫系統”的清除和修復功能，實現審計治理效能。

2? 審計整改的治理效能

建立研究型的審計整改機制，定期分析審計問題、整改措施和整改效果，找出長期性和共性問題，深入挖掘問題背后的原因，為完善治理結構和發揮審計治理效能提供支撐。

2.1? 調整組織架構，優化管理流程

一方面，在審計整改過程中不斷研究分析組織架構和管理流程。對審計問題背后的體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞等問題進行總結，找出優化組織架構和管理流程的方案，探討部門職能調整或者建立新部門的意義。另一方面，定期梳理審計問題和整改情況。各業務主管部門及時研究審計整改過程中反映的典型性、普遍性、傾向性問題并將其作為采取措施、完善日常管理的參考依據。將優化組織架構和管理流程的思想融入整改建議和措施中，對審計整改中涉及的體制機制、歷史遺留和其他疑難問題，與相關職能部門進行會商，研究解決措施，根除現有的體制障礙，發揮審計的建設性作用[4]。

2.2? 完善制度體系，健全治理機制

通過審計整改，梳理制度體系之間的銜接性、契合性和配套性問題，落實深化體制改革的建議，及時清理不合理的制度和規則，完善制度缺陷，建立健全相關制度規定。針對制度中的薄弱環節和風險隱患，加大制度建設力度，提高各項制度的規范性和可執行性，通過審計監督完善制度體系，將制度優勢轉化為治理效能。此外，基于改革推進和創新發展實際，對于共性和頻繁出現的新問題，依據管理需要建立新的制度加以規范和約束，不斷完善并發展與實際相適應的制度體系。完善的審計制度體系可以為整改工作提供指導，應通過抓實審計整改夯實審計監督作用[5]。

2.3? 規范權力運行，夯實決策執行

通過整改重大事項集體決策缺失問題，規范集體決策的形式，完善集體決策機制，將權力置于監督之中，杜絕“一言堂”現象，減少權力濫用。解決利益相關者權力運行監督機制缺失的問題，建立權力分散化運行機制和專門的權力監督約束機制，保障相關各方參與到治理體系中。追責、問責、整改不到位的領導干部，要承擔相應的責任[6]。

在落實重大決策部署的背景下，針對決策執行過程中的薄弱和偏離環節立行立改，提高整改效率，保障決策執行過程規范有序。針對事后審計發現的不規范現象，積極采取措施，改善決策落實效果。此外，應根據決策落實和整改情況，分析決策的合理性和效益性，為決策者建言獻策。

3? 審計整改難的主要原因

當前，“屢犯屢審、屢審屢犯”現象依然沒有得到改善，審計整改不徹底的現象仍然普遍存在。從審計整改主責單位和審計執行部門角度分析，審計“整改難”的原因如下。

3.1? 整改責任不清，整改意識不強

對審計發現的問題進行整改是被審計單位的直接責任，但普遍存在被審計單位領導班子對審計整改工作不夠重視、整改力度不足、整改效果不明顯等問題。離任經濟責任審計是針對前任領導干部履職情況進行的審計，該項工作存在整改責任由前任領導干部承擔的認識誤區，導致新任領導班子整改意識不強、整改動力不足[7]。

對于制度、機制類問題，審計單位難以單獨完成整改，需要相關職能或專業部門積極配合協調，從宏觀層面提出整改措施，健全相關機制。相關職能或專業部門普遍參與不足，甚至沒有明確整改的傾向以及應該承擔的整改責任，僅依靠被審計單位，整改力量有限。

3.2? 重視不足，缺乏整改評價標準

審計部門仍然存在重問題發現、輕問題整改的思維，對問題整改缺乏指導、檢查和督促，僅關注整改期滿時的審計整改情況，對于未徹底完成整改的問題缺乏后續檢查和督促?；趯Ρ粚徲媶挝坏男湃?，僅查看上報的整改書面材料，未深入核查審計問題的具體整改情況。同時，由于審計專業性的特點，被審計單位對問題整改的措施、程度和目標等模糊不清，對整改的意義認識不足，缺乏專業指導，直接影響審計整改的效果[8]。

被審計單位的情況存在差異，審計問題也不同。每個問題的整改完成標準需遵從具體問題具體分析的原則，因此審計整改結果也沒有統一的評價標準。這必然導致不同的審計人員對審計整改結果的判斷存在主觀差異，影響審計整改結果的公正性、客觀性、科學性，難以反映審計整改的真實情況。

4? 完善審計整改機制的對策

基于審計整改難的原因，從以下4個方面探討如何建立治理導向的審計整改機制，進一步強化審計整改工作，充分發揮治理效能。

4.1? 審計整改結果公開

在不同利益主體相互合作的持續性過程中，利益相關者不僅是被治理的對象，也是治理主體。審計整改結果公開能讓利益相關者參與到審計整改監督過程中，是審計整改工作接受輿論監督與支持的重要途徑，是各方參與審計治理的渠道。公開披露整改結果意味著審計監督權的多元化，表明審計信息的公開度和審計的透明度增強。關注審計整改信息的反饋，使審計整改信息的傳遞和反饋成為利益相關者和審計部門之間相互溝通及影響的雙向過程，能充分發揮審計治理效能。

根據審計整改效果進行分類公開。對整改完成情況較好的單位，以典型案例等形式上報有關部門并向社會公告。對整改完成情況較差的單位，通過公開審計整改結果，使其主動接受監督，增加整改主責單位的壓力，使被審計單位和個人繼續加大整改力度，提高整改效率和效果。

4.2? 建立整改聯動機制

通過向相關職能部門定期反饋審計問題，建立審計跟蹤督促、紀檢巡視等多部門聯合督促整改的機制。組織人事部門將審計整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的依據，增加被審計單位的整改壓力;巡視部門在巡視過程中檢查并督促被審計單位的整改工作;紀檢部門核查處理審計移交的問題并及時反饋給審計部門;財務和資產等職能部門積極為審計整改工作提供咨詢和必要的工作支持。在明確各相關單位審計整改責任的基礎上，建立上下協調、部門聯動、層層壓實的審計整改聯動機制。

定期召開整改聯席會議，由紀檢監察、組織人事、財政審計、資產管理等相關部門參加，通過通報審計問題的整改進度和困難，研究解決措施，落實審計整改責任。

完善審計整改問責機制，明確各類審計整改工作的主責單位和責任人。對不按規定期限和要求進行審計整改的單位，由聯席會議成員單位根據各自職能追究責任，必要時采取通報、約談、批評等措施。重點約談問題較多、整改難度較大的單位負責人，加強部門間的協同配合，形成工作合力，有力解決審計整改出現的問題。

4.3? 細化整改制度體系

將審計整改的相關內容通過法律法規進行明確規定。以制度提高審計整改的權威性，強化審計整改工作的嚴肅性，是提升審計整改工作質量和效果的必要前提。

一是從應承擔的責任、整改工作程序、整改的時效及標準、相關職能部門必須履行的義務以及采取的強制手段等方面，明確各部門的權限和責任，強化整改意識。

二是建立整改責任追究機制。針對被審計單位存在的延期或拒絕整改、其他職能部門拒絕配合審計部門整改跟蹤檢查等情況，出臺具體的處理方案和依據，從制度上排除整改過程中的“絆腳石”。

三是在整改制度中明確持續監督機制。既定整改期限過后仍未整改完成的，要繼續監督整改直至整改完成。消除前緊后松的情況，在后續審計中加大對以往審計整改情況的督促檢查力度，將以前年度審計整改作為審計重點之一，詳細核查前次審計問題的整改情況。

按照審計全覆蓋的工作要求，審計類型越來越多，經濟責任審計、財政資金審計、資源環境審計、重大政策落實跟蹤審計等均不可或缺，相應的整改工作對于實現審計治理效能必不可少。整改制度建設中要注意區分各類型審計整改的特殊性，在規定的基礎上細化各類整改難點的制度約束。

4.4? 明確整改評價標準

審計問題描述和責任界定是整改工作的基礎。細致可行、層次清晰的審計建議能有效降低整改難度，降低個人主觀影響。審計項目組成員共同討論確定整改完成標準，并在審計報告中予以明確，既便于整改工作的指導和檢查，又提高了整改結果的客觀性和公正性。因此，審計報告階段應綜合考慮整改效率，提高審計報告的層次，為后續整改工作做好鋪墊。一方面，在提高發現問題有效性的基礎上，在審計報告中細化整改建議，提高審計建議的針對性和可操作性，針對具體問題明確整改標準。根據審計過程中對組織實際運行情況的了解，明確各相關單位的整改范圍。另一方面，對于細小問題，應在審計執行階段實行立行立改。對于復雜問題，由項目主審負責指導、檢查，要特別關注既定整改期限仍未完成的問題，持續督促各責任單位，直至完全整改到位。

參考文獻：

[1]蔡春，朱榮，蔡利.國家審計服務國家治理的理論分析與實現路徑探討——基于受托經濟責任觀的視角[J].審計研究，2012（1）：6-11.

[2]崔雯雯，張立民.論國家審計是國家治理的基石和重要保障[J].當代財經，2016（5）：120-127.

[3]張立民，許釗.審計人員視角下的國家審計推動完善國家治理路徑研究[J].審計研究，2014（1）：9-17.

[4]俞金華，高夢霞，陳潔.國家治理視角下加強審計整改的思考[J].中國內部審計，2014（2）：85-88.

[5]黃溶冰.國家審計質量與審計整改機制[J].湖湘論壇，2018（3）：104-113.

[6]張燕.高校內部審計整改機制存在問題研究[J].時代經貿，2020（10）：73-74.

[7]趙城暉，程凱.內部審計整改機制構建研究[J].審計與理財，2020（1）：52-54.

[8]馮中強.對內部審計整改機制的思考[J].商業會計，2014（17）：75-78.