行政事業單位內部控制建設存在的短板及改進措施分析

邱敏

摘要：內部控制建設不僅能滿足行政事業單位財務內涵型的需要，還能提升單位整體管理水平。本文首先指出了行政事業單位開展內部控制工作的意義，對當前存在的部分短板進行了剖析，并提出了改進內部控制建設的一些有效措施。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制;短板;措施

2014年財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，正式啟動我國行政事業單位內部控制建設工作，各級行政事業單位積極推進內部控制建設，加強財務內部控制管理，取得了初步成效。大多數單位完成內部控制的合規性建設，即基本上都建立了一整套的內控制度、流程圖、手冊。但是仍然存在部分單位對內部控制重視不夠，存在制度不全、內部控制脫離單位實際等問題，需要進一步持續推動行政事業單位內部控制建設從立規矩向見成效的新階段邁進。

一、內部控制工作的意義

（一）是落實黨中央關于推進國家治理體系和治理能力現代化的必要手段

經過幾十年不斷的艱苦奮斗，中國特色社會主義進入了關鍵時期。全面推進行政事業單位內部控制建設，要求各級單位結合實際，加快構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，規范單位經濟活動，促進單位公共服務效能和內部治理水平不斷提高，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎、提供有力支撐。

（二）保證資產安全和使用有效

行政事業單位的資產實行國家統一所有、政府分級監督、單位占有使用的管理體制，在自身資產管理制度不夠健全、管理監督不規范的情況下，極易存在資產不安全、使用效率低下、收益流失的風險。通過對國有資產購置、使用、處置等經濟行為制定一系列的規章制度和流程，維護資產的安全完整，實現資產的合理配置，推動資產充分有效利用。

（三）是有效防范舞弊和預防腐敗的重要舉措

過去，防范舞弊和預防腐敗的手段主要為說服教育、道德宣傳、紀檢審計等外部監督，但是在自身道德理想迷失、監督力度不夠的情況下，仍然會大量存在貪污、腐敗行為。強化內部管理和制約，關鍵是不能將具有相互制約的職責和權力集中于一個部門或一個人，減少體制機制上的漏洞，降低貪污受賄的幾率，從一個側面也保護了領導干部。

（四）是提高行政事業單位服務質量和效率的推手

行政事業單位能夠有效的履行職能，關鍵在于是否具有較高的管理水平。內部控制建設通過健全完善的制度，使得行政事業單位辦理各項經濟業務有章可依，財務管理更加科學、合理，避免在經濟業務工作中夾雜更多的主觀性和隨意性，促進行政事業單位規范化、科學化管理。

二、內部控制當前存在的一些短板

（一）單位負責人對內部控制接觸不久，認識和重視程度需進一步加強

行政事業單位近年來更加重視財務規范化管理，提升行政效能，各單位都開始強化內部控制，但有些單位負責人受傳統管理模式影響較深，對內部控制建設還在摸索過程中，認識和重視程度都需要進一步加強。在這一時期，可能因為內部控制制度不完善而面臨權力腐敗、盲目決策等潛在風險。有些單位負責人對內部控制認識得不夠透徹，淡化了自己在其中的關鍵作用，安排財務分管領導或者財務部門直接負責，造成此項工作只落實到了財務部門，推進的進度和力度不夠理想。

（二）內部控制工作形式完善，但未完全契合應用場景，與業務融合不夠

有的單位雖然建立了較為完善的制度和業務流程，但是內部控制建設未能圍繞中心工作、重點工作，形式完整卻實質有所欠缺，甚至單獨建制度、建流程、建信息系統，無法與業務流程緊密融合。有的單位沒有認識到內部控制工作是長期的、變化的，風險評估和風險預警的制度不全，在內外部環境和目標都發生改變，現行內部控制體系不適用的情況下沒有做到及時修訂。有的單位對崗位職責清單、部門職責清單和領導權力清單的建設依次減弱，其內控建設停留在業務層面，大都未能將內部控制建立到單位權力運行的層面，對權力運行的制約和監督力度還不夠。

（三）專業財務人員配備不足影響內部控制的效果

因為專業財務人員配備不足造成財務人員在單位決策中參與度不夠，有的單位負責人和員工風險控制和成本控制的意識不足，決策管理中容易出現盲目決策、冒進決策;預算管理容易出現預算控制失效、預算調整頻繁;資產管理容易出現的使用效能低下、處置隨意，致使財務管理基礎薄弱。再加上近年來各單位財務改革，財務工作不斷加碼，財務人員只能馬不停蹄地應付不斷增加的事務性工作，基層專業財務人員配備不足較為普遍，現有財務人員無法在工作中拿出精力勝任內部控制管理工作，直接影響內部控制工作的效果。

（四）內部控制體系過于復雜，流程再造未能體現精準施策

有的單位內部控制建設過于考慮內部控制要求的全面性而忽略了重要性和成本效益，設計的流程復雜且面面俱到，審簽流程冗長，運行效率不高，沒有體現出效率優先，服務主體業務的宗旨，因而在單位推行內部控制時遇到了較大的阻力。有的單位對內部控制信息化要求的認識存在偏差，認為內部控制要落腳在信息化建設上，就摒棄現有的信息化系統，單獨建設一套滿足內部控制規范的信息化系統，這樣的信息化未遵循內部控制建設的成本效益原則。

（五）內外部監督機制、考核結果應用機制還需完善

從內部控制的內部監督來看，大多數單位未設立專門的內審部門，基本都由財務、監察等部門兼職行使監督職能，缺乏獨立性和專業性，工作難以落到實處。從內部控制的外部監督來看，外部監督部門側重于檢查資金使用的合法性，對制度建立和有效性的檢查較少，并且有的單位在針對審計巡視等的反饋和整改時，未能將其與內部控制建設實施有機結合，促進制度及時修訂完善。從內部控制考核評價結果應用看，基本上內部控制評價結果更多應用于作為完善內部管理制度的依據，較少的應用于領導干部選拔啟用、考核評優的重要參考，表明內控評價建設未能與單位人員的考核激勵有效結合，進而無法形成持續有效的驅動力。

三、推進內部控制體系建設的有效措施

（一）強化單位負責人和員工的內部控制責任意識，構建良好的建設基礎

第一，財政部門可直接向各單位的負責人傳達到位內部控制建設的目標、要求，讓其學深悟透內涵，強化一把手的第一責任人意識，讓單位負責人親自參與內控建設、帶頭遵守內控制度。第二，單位需要重視文化建設，積極倡導遵章守紀行風，在單位營造主動合規的良好文化氛圍，夯實內部控制建設的管理基礎。第三，對全員應加強宣傳教育學習培訓，使單位員工了解內控、參與內控，有效執行內控。

（二）加強內控建設的組織領導和人員配備

第一，建立內部控制工作組織架構，成立內部控制領導及日常管理機構、明確各機構的職責和人員構成，制定詳細的工作方案，為內部控制建設提供有力的組織、人員、以及經費保障。特別需要理順的是內控建設管理部門、運行部門、監督部門的職責，做到各部門各司其職，通力合作。第二，配備合格的財務人員，首先財務人員首先需要經過專門的學習培訓，熟悉內部控制的理論知識，其次能與業務部門一起全面梳理出可能存在的重點經濟風險，能熟練綜合運用七大內部控制措施應對風險。第三，財務人員無法勝任牽頭內部控制初建工作的，可以通過政府采購的方式尋求外包服務。但是并不意味著單位可以當“甩手掌柜”，仍然需要深度參與到內控建設中。

（三）完善機制，抓住關鍵薄弱環節

第一，單位需建立健全議事決策機制，明確實行集體決策的重大經濟事項的范圍，制定領導權力清單，將內部控制建立到單位權力運行的層面。第二，單位應當建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，建立崗位職責清單。對關鍵崗位應確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。對關鍵崗位還應以定期輪崗、外部審計監督的措施應對舞弊風險。第三，單位應針對自身業務開展情況，進行詳細的深入研究，梳理現有的制度和流程，針對所發現的重要業務風險點和控制的薄弱點，流程再造、優化制度、通過崗位職責清單將經濟活動的業務層面風險防控的“崗位”匹配融人人力資源管理領域的“崗位”，實現將內部控制內嵌到日常業務活動中，實現全面覆蓋、重點突出的內部控制建設管理。第四，單位還可以結合單位信息化建設，通過系統固化內部控制流程。內部控制信息化的要求是在制度完善、流程再造的同時，將現有的信息化平臺統籌整合，有機銜接為內部控制體系大數據系統，使新系統有序銜接又相互制約，減少或消除人為操縱因素，構筑由“人控”到“機控”的內控規范體系。第五，單位應積極探索內部控制建設與全面預算管理、項目績效管理、目標考核結合的長效管理機制，確實整體防風險的能力。

（四）完善內部控制監督考評機制

第一，有條件的單位可成立專門的內審部門對內部控制建設進行內部監督，確保內審部門的獨立性和權威性，實現客觀真實的內部監督評價;沒有成立內審部門的單位，可以委托專業的審計機構定期進行監督評價。第二，各級審計監察部門需要加大對內部控制建設及執行情況的外部專項檢查，重點關注“三重一大”等議事決策制度執行情況，內控對核心權力運行的制約和監督方面。第三，單位需要建立審計整改長效機制，針對審計提出的問題及時整改并反饋到內部控制建設上，修訂管理制度或者強化內部控制執行措施。第四，完善內控建設的考評機制。各級單位首先需建立起一套科學規范、可操作的內部控制評價考核體系，其次考慮將內部控制考核評價結果納入績效考評機制，通過績效考核的激勵和約束推進內部控制建設積極性。第五，加大責任追究力度，對內部控制組織不力的單位和人員進行問責，嚴格追究相關當事人的行政責任、法律責任。

四、結語

綜上所述，全面推進行政事業單位內部控制建設，有助于構建科學化和精細化管理制度，進一步提升財務控制質量，為促進我國行政事業單位可持續發展提供有力支持。