“三權(quán)分置”改革背景下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的社會(huì)效益分析

徐月英

【摘? ?要】 農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)土地“三權(quán)分置”改革，進(jìn)一步為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供了法律支持和制度保障。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，為盤(pán)活農(nóng)村土地這一“沉睡資產(chǎn)”，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展提供了有力的資金支持，從而帶來(lái)了巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有助于農(nóng)民脫貧增收，有助于農(nóng)村振興，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。但事物的兩面性決定了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在帶來(lái)效益的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)社會(huì)成本，農(nóng)業(yè)環(huán)境效率、貧富差距、社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題需要給予重視。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款;三權(quán)分置;土地流轉(zhuǎn)

一直以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題都是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的頭等大事，自2004年以來(lái)，我國(guó)的中央一號(hào)文件都聚焦于此。 “三農(nóng)”的發(fā)展中的關(guān)鍵是農(nóng)民是否有基本的發(fā)展基礎(chǔ)和空間，而資金問(wèn)題是主要的制約因素。對(duì)于農(nóng)民而言，土地是他們最大的財(cái)富，基于如何盤(pán)活土地資源這一問(wèn)題，我國(guó)政府不斷地進(jìn)行探索和嘗試。 20世紀(jì)90年代以前，農(nóng)戶基本上沒(méi)有非農(nóng)就業(yè)，“兩權(quán)分離”的制度設(shè)計(jì)滿足了當(dāng)時(shí)的要求，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，解決了我國(guó)的溫飽問(wèn)題。但“兩權(quán)分離”也導(dǎo)致了承包地塊的細(xì)碎化[1]，并且受《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的限制，農(nóng)民不能將農(nóng)村土地所有權(quán)和承包權(quán)作為抵押物進(jìn)行融資。受這兩方面因素的限制，農(nóng)民難以籌措農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的資金，農(nóng)業(yè)無(wú)法進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，再加上農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性，我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展的進(jìn)程一度停滯不前。“三權(quán)分置”在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中再次分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而形成了集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地權(quán)力結(jié)構(gòu)[2] ?！叭龣?quán)分置”的目的是在堅(jiān)持集體土地所有制和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提下，促進(jìn)承包地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，從而促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展[2]。發(fā)展需要資金，如何盤(pán)活土地這一“沉睡的資產(chǎn)”，中央政府給予了極大的重視。多年來(lái)，中央政府多次在重要文件中強(qiáng)調(diào)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資問(wèn)題。

1? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效率分析

1.1? 有利于農(nóng)民脫貧致富，縮小城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的收入差距

“授人以魚(yú)不如授人以漁”，創(chuàng)業(yè)才是農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民脫貧致富的內(nèi)源性動(dòng)力支持。但任何創(chuàng)業(yè)活動(dòng)都需要啟動(dòng)資金和基本的技術(shù)支持。由于我國(guó)農(nóng)村土地的性質(zhì)以及相關(guān)法律法規(guī)的限制，農(nóng)地的抵押融資功能受到限制，農(nóng)民因缺乏符合金融機(jī)構(gòu)要求的抵押物而面臨信貸約束。因此長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民主要的融資渠道還是依靠親緣關(guān)系進(jìn)行借貸。李國(guó)正（2019）[3]的調(diào)查結(jié)果顯示：向親戚朋友借款的農(nóng)戶占到68.3%，向信用社貸款的農(nóng)戶站1.2%，向其他金融機(jī)構(gòu)貸款的農(nóng)戶占9.9%。但是，通過(guò)親緣關(guān)系進(jìn)行借貸無(wú)法解決大規(guī)模的資金需求。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資機(jī)制的引入，使得農(nóng)民擁有符合金融機(jī)構(gòu)要求的抵押品，化解了農(nóng)民信貸約束難題。資金的保障提高了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)成功的概率，為農(nóng)民脫貧致富創(chuàng)造了條件，從而縮小農(nóng)民和城鄉(xiāng)居民的收入差距。

1.2? 有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化首先要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?，“三權(quán)分置”促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。但是，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要從農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)中獲得較高的回報(bào)就需要投入大量的啟動(dòng)資金。顯然，依靠自己的積蓄和通過(guò)親緣關(guān)系借款是難以籌措到足夠規(guī)模的資金的。[2]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就不能僅依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼政策，而是要增強(qiáng)自己的造血功能——遵循市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)屬性和融資潛能，通過(guò)市場(chǎng)配置突破資金瓶頸的限制，從而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的市場(chǎng)配置。

1.3? 有助于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化，增加土地的使用效率

由于我國(guó)人多地少，農(nóng)民人均承包土地面積小，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收入較低。南方沿海省份一方面由于農(nóng)民人均農(nóng)地面積少，另一方面由于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，大量的農(nóng)村人口到城市謀生，留守農(nóng)村的老人和兒童無(wú)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，導(dǎo)致大量的農(nóng)地拋荒，浪費(fèi)了寶貴的土地資源。西方學(xué)者和克勞斯.丹寧格（2004）[4]的實(shí)證研究表明，土地所有權(quán)不是農(nóng)戶獲取貸款的充分條件，穩(wěn)定的土地收入才是前提。我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款所看重的正是土地帶來(lái)的穩(wěn)定現(xiàn)金流，因此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款能讓農(nóng)民發(fā)現(xiàn)土地的價(jià)值、重視土地的價(jià)值。政府可以相應(yīng)地引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，同時(shí)在守住我國(guó)耕地紅線、保證糧食安全的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的農(nóng)業(yè)特色和客觀條件，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工、特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)特色旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提高土地的使用效率。而且在提高農(nóng)地使用效率的同時(shí)，能夠促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

1.4? 有利于資金回流農(nóng)村

資金具有逐利性，金融機(jī)構(gòu)具有營(yíng)利性要求，需遵循“營(yíng)利性、流動(dòng)性和安全性”的經(jīng)營(yíng)原則。 “三權(quán)分置”改革后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為了符合要求的抵押物，同時(shí)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)還能帶來(lái)穩(wěn)定的收入。因此，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，貸款的第一還款來(lái)源和第二還款來(lái)源都得到了保障。鑒于此，金融機(jī)構(gòu)有動(dòng)力為農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供額度較大、利息較低、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期資金需求的中長(zhǎng)期貸款。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金的到位，農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的盈利能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力得到提升，從而進(jìn)一步提高其融資能力，形成良性循環(huán)，從而促進(jìn)社會(huì)資金回流農(nóng)村。

1.5? 有利于促進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，大多數(shù)農(nóng)村只剩下老人和兒童留守，農(nóng)村日漸蕭條，從而導(dǎo)致教育資源、醫(yī)療資源愈發(fā)匱乏。留守兒童的教育問(wèn)題、心理問(wèn)題日漸為社會(huì)所關(guān)注;農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題也成為研究的重點(diǎn)。在“三權(quán)分置”條件下的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，能促進(jìn)在城市務(wù)工的農(nóng)村居民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)資金、技術(shù)、信息、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的聚集效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)吸引更多的資源回流農(nóng)村，留守兒童的教育問(wèn)題和農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老問(wèn)題也迎刃而解。更為重要的是農(nóng)村兒童的教育得到重視，才能保障我國(guó)人口素質(zhì)的穩(wěn)定提高。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押能夠促進(jìn)農(nóng)民收入的增長(zhǎng)、生活水平的提高，能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化?！叭r(nóng)”的發(fā)展，必然促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府既能從中獲得經(jīng)濟(jì)效益，也能獲得社會(huì)效益。金融機(jī)構(gòu)由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，拓展了自己的業(yè)務(wù)范圍，從而獲得新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提升其經(jīng)濟(jì)效益。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款能為農(nóng)民、政府和金融機(jī)構(gòu)都帶來(lái)帕累托改進(jìn)。

2? 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的社會(huì)成本分析

2.1? 對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境效率的影響

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的同時(shí)，必然要考慮其對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展影響幾何。而農(nóng)業(yè)環(huán)境效率是衡量農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要指標(biāo)。王寶義等人（2018）認(rèn)為，農(nóng)業(yè)環(huán)境效率是指指在相同的要素投入條件下，生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響最小化。李燕（2019）的實(shí)證研究證明：農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)會(huì)影響農(nóng)業(yè)環(huán)境效率，農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的排他性越強(qiáng)，農(nóng)戶越注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)期效益，更加注重對(duì)農(nóng)地的維護(hù)和投資，從而對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染更小，農(nóng)業(yè)環(huán)境效率也就越高。

從上文的農(nóng)地抵押貸款的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益分析可知，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有助于促進(jìn)農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量會(huì)產(chǎn)生一定的影響，“環(huán)境庫(kù)茲內(nèi)茨曲線”理論認(rèn)為環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈“倒U型”關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，環(huán)境質(zhì)量是下降的，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到某一臨界點(diǎn)后，環(huán)境質(zhì)量會(huì)不斷提高。因此，該項(xiàng)貸款在助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要注意發(fā)揮貸款資金的導(dǎo)向性作用，充分發(fā)揮綠色金融的作用。

2.2? 對(duì)農(nóng)村貧富差距問(wèn)題的影響

目前，我國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策導(dǎo)向比較強(qiáng)，屬于地方政府支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策措施。由于我國(guó)地少人多，大部分農(nóng)戶可用于申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的農(nóng)地規(guī)模有限，往往達(dá)不到經(jīng)營(yíng)規(guī)模的門(mén)檻。而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體包括兩大類(lèi)型——農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。相對(duì)于普通農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)規(guī)模較大、實(shí)力也較為雄厚，金融機(jī)構(gòu)更易于掌握其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況。金融機(jī)構(gòu)從成本效益的角度考慮，也更傾向于將資金投放給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而非農(nóng)戶。因此，不可避免地導(dǎo)致資金流向規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶和新型的經(jīng)營(yíng)主體，增強(qiáng)他們的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，而普通農(nóng)戶未必能從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中獲益，導(dǎo)致農(nóng)村貧富差距進(jìn)一步拉大。

2.3? 對(duì)農(nóng)民合法利益的影響

目前，我國(guó)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款主要還是帶有扶貧性質(zhì)的普惠金融，金融機(jī)構(gòu)并未將其視為企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。隨著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的全面鋪展，資金和金融機(jī)構(gòu)的逐利性決定了金融機(jī)構(gòu)要從成本-效率、風(fēng)險(xiǎn)控制的角度考慮該項(xiàng)業(yè)務(wù)。作為風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，必然涉及到對(duì)抵押物價(jià)值的評(píng)估。由于農(nóng)地所處地理位置、肥力、農(nóng)地類(lèi)型、交通狀況、面積等諸多因素都會(huì)影響其未來(lái)現(xiàn)金流的流入，從而影響到經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值。因此，我國(guó)也無(wú)法建立統(tǒng)一的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估體系，作為相對(duì)弱勢(shì)一方農(nóng)戶，其合法權(quán)益也許會(huì)被侵害。

2.4? 對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定性的影響

長(zhǎng)期以來(lái)，土地解決了農(nóng)民的基本生存問(wèn)題，農(nóng)地收入是農(nóng)民基本的、首要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，在我國(guó)社會(huì)保障制度尚未建立健全的條件下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)有可能會(huì)影響到部分農(nóng)村居民的生存問(wèn)題。雖然“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)旨在通過(guò)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)村土地利用效率的遠(yuǎn)景，又保留“承包權(quán)”以保障公平。一旦農(nóng)民或新型生產(chǎn)者由于種種原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)困難從而無(wú)力償還貸款，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)出就成為必然。雖然當(dāng)土地流轉(zhuǎn)獲得的款項(xiàng)達(dá)到農(nóng)戶借款本息時(shí)，農(nóng)戶可以將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)收回，但在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)出期間，農(nóng)民可能面臨基本生活保障問(wèn)題。如果在經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境下，大量農(nóng)民無(wú)力償還貸款，失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源和土地保障，再加上農(nóng)村貧富差距的加大，農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定將受到一定程度的考研。

3? 結(jié)論

總之，“三權(quán)分置”政策下的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有助于增強(qiáng)農(nóng)戶的抵押貸款能力，從而拓展融資渠道，解決“三農(nóng)”發(fā)展所需的資金問(wèn)題。而我國(guó)破解“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵就在于資金的投入。但是在看到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也要對(duì)其帶來(lái)的社會(huì)成本進(jìn)行分析和考慮。事物的兩面性決定了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在帶來(lái)巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也將帶來(lái)潛在的社會(huì)成本。要用宏觀的視角去看待農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款問(wèn)題、看待“三農(nóng)”問(wèn)題。

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（編輯：赫亮）