新型城鎮化過程中養老保險模式的建設研究

田原 唐飛 賈月偉

摘要：面臨新型城鎮化過程中出現的養老保障方面的問題，本文梳理了我國養老保險體系的發展和國內部分地區統籌城鄉社會保障的實踐，對比中德兩國在農村養老保險方面的差距，總結德國成熟模式對我國的啟示，最終結合保定市實際情況，提出優化建設養老保險模式的思路和方向。

關鍵詞：城鎮化;養老保險;城鄉統籌

中圖分類號：F24文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.031

0引言

城鎮化的核心目標應當在于吸納流動人口，并使流動人口（包括農民工在內）能夠在城市安居樂業。經過多年實踐表明，社會保障問題是農民工市民化的最大難點，是他們能否留在城鎮、扎根城鎮的關鍵點。2016 年，國務院印發了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，其中強調要促進具有在城鎮穩定就業和生活能力的農業轉移人口攜全家落戶城鎮，同時與城鎮居民同權利、共義務。“新型城鎮化規劃”明確要求把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，并提出了農業轉移人口享有城鎮基本公共服務的推進工作的具體目標要求。其中包括到 2020 年，城鎮常住人口的基本養老保險覆蓋率從2012年的66.9%提高到 90%以上。因此，適應國家新型城鎮化發展戰略的要求，研究養老保險模式的國際借鑒與建設問題，對于實現社會保障制度與城鎮化進程的良性互動，促進社會保障事業的城鄉統籌發展具有十分重要的意義。

1城鎮化背景下整合與優化社會保障制度的國內實踐

1.1我國基本養老保險體系的發展

目前，我國基本養老保險體系根據參保對象的不同，從制度層面主要包括機關事業單位基本養老保險制度、城鎮職工基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度。而形成這種格局經歷了以下發展過程（見表1）。

1.2國內統籌城鄉社會保障的實踐

在社會保障與戶籍掛鉤時期，為解決外來從業人員無法納入我國社會保障體系的問題，上海于2002年建立了綜合保險制度。這一保險制度覆蓋了所有外來從業人員，提供住院醫療、工傷和老年補貼三種保障，由商業保險公司具體經辦這一保險業務。為適應外來從業人員流動性強、收入波動大的特點，綜合保險以三個月為繳費周期，繳費基數和繳費比例都相對較低，雖然減輕了企業和個人的經濟壓力，但是保險的待遇水平也相應較低，加重了與當地戶籍人員在享受社會保障方面的不平衡。2011年，這一制度取消，參保人員并入了城鎮職工社會保險制度體系。

為解決由于收入偏低造成的農民工社會保障參與率不高、無法享受基本養老和基本醫療保障問題，重慶市于2007年探索采取了養老保險和基本醫療保險“雙低”模式。本文不對醫療保險進行過多闡述，在農民工養老保險方面，重慶市降低了農民工參保的個人繳費和企業繳費比例，二者總共為15%，由本人和企業協商參保這一保險或是企業職工養老保險。在重慶市范圍內，如果進行養老保險的變動，只轉移賬戶檔案和養老保險關系，并不會變動個人賬戶基金，達到規定年齡即可享有養老待遇。但是同樣，由于養老待遇相應較低，2010年起，重慶開始推進整合兩種保險制度，并于2012年實現并軌。

成都市2006年提出了“雙放棄換社保”模式，目的在于緩解農村土地荒置、留守老人生活無法得到保障等問題。這種模式就是要求農民自愿放棄土地的承包經營權和宅基地的使用權，以此來換取購買城鎮安置房的權利。在此基礎上，按照不同年齡段的參保和補助政策，由個人、集體、財政三者共同出資，使失地農民參與城鎮社會保險制度。成都市溫江區在同一時間試點將農村集體土地股權化、集體資產股份化，建立村級股份經濟合作社進行統一管理，并向農民發放其持有股份和股權相應的收益。這種模式一定程度上實現了土地養老功能，推進了土地的集約化、產業化，但是由于保障的層面并不完全，也無法解決農民的未來發展問題。

2中德兩國農村養老保險模式的對比分析及啟示

在中國基本養老保險體系的三個組成部分中，城鄉居民基本養老制度因為涉及到較多的農村人口，成型較晚也存在更多的問題，此部分主要探討農村養老保險模式。

2.1中德兩國農村養老保險模式的成效和問題

經過較長時間的發展，中國的城鄉居民基本養老保險制度覆蓋面逐漸擴大，初步將廣大的農村人口納入進來，使其具有一定的養老能力，在縮小城鄉居民養老水平差距方面邁出了探索的一步，養老保險基金的統籌層次也逐漸提高，一定程度上緩解了貨幣貶值的壓力。但是我國對養老保險的制度管制相對缺乏，制度的建設尚不完全，養老保險關系的轉移接續存在較大的障礙，同時部分地區的養老金平衡收支壓力很大。

相比而言，德國的農村養老保險制度發展比較成熟，保險關系的管理和轉移接續科學暢通，法定養老保險與商業養老保險共同作用，在給予農民較好的養老保障的同時推動了農業的向前發展。當然，德國的農村養老保險模式也存在一些問題，主要是資金上的壓力，養老保險基金的增值能力弱，過多的依靠財政資金，使得養老金入不敷出。

2.2中德兩國農村養老保險模式對比分析

每個國家的養老保險制度都是基于國情而建立的，因此在各個方面都有所不同，主要從法律法規建設、投保對象、管理運營、轉移接續四個方面進行對比。

在法律法規建設方面，我國只出臺了《社會保險法》，養老保險只是其中一小部分內容，可操作性差，具體實施方面多靠出臺一些“意見”“決定”“方案”等來進行規范。德國的養老保險的法律法規建設經歷了《農民老年救濟法》《農民養老保險法》《養老保險改革法》的過程，為解決德國養老保險面臨的問題起到了先導作用。

在投保對象方面，我國將除參保機關事業單位養老保險和城鎮職工的養老保險人群外的其他居民全部納入了城鄉居民養老保險，年滿60周歲的農村老年人就可以領取基礎養老金。德國針對不同的職業工種設立了不同的保險條款，如農場主及其配偶參保農民養老保險，農業企業的雇員則參保（法定）普通養老保險。

在管理運營方面，我國目前針對農村人口施行的養老保險將基礎養老金和個人賬戶相結合，基礎養老金由國家和地方財政進行補貼，個人賬戶由個人繳費和財政、集體的補貼組成，養老保險基金基本實現了由社會保障部分負責的省級統籌管理，養老保險基金的投資運營自2016年開始啟動，其保值增值渠道、風險管理等方面還存在問題，尚需要逐步完善。德國農村養老保險資金實行現收現付制，其組成包括農民繳納的保費和政府的補貼，很難進行資本運作，養老保險的運作管理由各州農村養老保險機構負責，政府只負責統一立法和管理監督。

在轉移接續方面，我國出臺過一些文件，規定允許基本養老保險關系跨省接續轉移，不影響繳費年限和個人賬戶資金，參與過兩種或兩種以上基礎養老保險的人員可以轉換養老保險，但是落地實施存在較大難度，近年我國各地也在出臺相應文件，加強養老保險轉移接續時效。德國養老保險的開放性和發達的信息化條件使得參保人可以憑借唯一的社會福利號碼自由在農村養老保險體制和普通養老保險體制之間轉換。

德國作為發達國家，在養老保險整個體系的建立方面都比我國成熟，雖然由于國情不同很難套用，但是也可以在充分考慮農民利益、加強養老保險特別是農村養老保險法制建設、便捷養老保險關系轉移接續方面給予一定的啟示和借鑒。

3城鎮化背景下優化建設養老保險模式思路

數據顯示，2018年末全市常住人口達到935.93萬人，城鎮人口為500.61萬，城鎮化率為53.49%，并預計保定市老年人口將在2020年達到219萬，養老服務面臨巨大的壓力。雖然養老保險的模式建設最終要服從國家統一安排，但是在制度具體落實過程中，保定市可以在以下方面注意加大力度。

一是積極配合養老保險全國統籌進程。養老保險從縣一級統籌逐步過渡到全國統籌，是加強養老金區域平衡、均衡企業和個人負擔、增強養老金抗風險能力、提高養老關系轉移接續效率，最終推進社會公平、加快城鎮化進程的重要舉措，最終目的在于實現國家統一預算、各省分賬管理。在這一過程中，需要各省各市的全力配合，保定市需要根據國家、河北省的各項文件精神，提高進行相關工作的預案。

二是加強養老保險建設的制度約束。雖然我國對養老保險的法制建設還在路上，但是在堅決落實中央現行各項文件精神的同時，保定市可以以本地實施養老保險過程中出現的問題和具體的落實措施為依據，在中央、河北省制度下，制定本地操作的方案，以制度形式進行確認和補充，加強各縣推進養老保險工作的規范性和實效性。

三是鼓勵養老保險第三支柱發展。目前作為我國養老保險第一支柱的基本養老保險一支獨大，第二支柱企業年金仍是“短板”，第三支柱個人商業保險尚為“幼苗”。在前兩個支柱受到限制的時候，就需要盡力促進第三支柱的發展。我國已經對養老保險第三支柱的擴容進行了一些有益探索，也有消息稱人社部正在研究將合規的銀行理財、基金、商業養老保險等金融產品納入養老保險第三支柱。這就為地方發展相應產品提供了機會，保定市可以在權限范圍內支持、鼓勵相應金融產品的創新發展。

參考文獻

[1]國務院發展研究中心課題組.農民工市民化制度創新與頂層政策設計[M].北京：中國發展出版社，2011.

[2]穆懷中，沈毅.中國農村養老保險體系框架與適度水平[M].北京：社會科學文獻出版社，2015：5.

[3]呂卓，崔宏楷，張鑫.黑龍江省農村養老保險適度水平微觀測度與動態調整[J].現代商貿工業，2019，（30）.