基于恢復力的氣候變化適應型城市發展研究*

鮑 文

引言

災害系統的復雜性，城市發展和氣候變化對其影響的不確定性，對城市化過程中的風險管理提出新的挑戰。雖然尚未將長期害損失趨勢歸因于氣候變化，但它確實增加了額外的風險和不確定性[1]，例如氣候變化會對海平面上升、降雨模式變化和更多風暴潮造成的洪水風險產生復合影響。城市可持續發展客觀要求不斷提升防災減災和適應氣候變化的能力，即在管理風險和規劃未來時，一方面要重視常識性做法，通過更好的城市管理和充分利用現有的防災減災措施來盡量減少災害影響；另一方面，要采取有遠見的方法，通過投資新的基礎設施或改變城市景觀來防災減災和構建面對不確定風險的恢復力。如何在二者之間進行平衡，每個城市可能都會有所不同。鑒于在任何情況下，災害風險都不可能完全消除，城市發展面臨兩個方面的挑戰：一是城市在重視運用“最優工程設計”的基礎上，還應該采取一種強有力的方法來應對不確定性和未知風險，這種方法利用生態措施和土地利用選項之間的平衡，使工程設計更具靈活性和考慮到潛在的弱點和可能出現的問題。城市發展過程中必須充分利用自然生態系統服務并將其納入城市基礎設施建設之中，以更好地提升其恢復力。這種方法將有助于防止城市被鎖定，如果未來風險發生變化，大規模投資建設的基礎設施等項目可能被證明已過時。二是承認殘余風險的存在，意味著城市必須不斷改進其風險溝通、預警系統和應急、疏散和恢復規劃，充分利用各種風險分散和轉移機制。基于恢復力的氣候適應型城市建設就是在風險不確定的情況下，采取靈活的“低悔”措施應對氣候變化及自然災害的挑戰。

1 城市恢復力是應對災害風險不確定性的能力

1.1 城市恢復力內涵

恢復力是一個系統、社區或社會面臨危險的抵御、吸收、適應和通過維護及恢復基本結構而迅速有效地恢復的能力[2]。一個有恢復力的社區能夠在吸收干擾、變化和進行重組的同時，維持其基本結構并提供正常服務。災害恢復力（抗災能力）可以被看作是一種公共物品，它為城市系統建立了適當數量的冗余，并鼓勵社區規劃如何應對干擾。恢復力視角下的氣候適應型城市建設，意在通過審視災害的諸多影響，立足長遠來構建城市應對和適應包括氣候變化在內的各種風險的能力。城市恢復力可分為基礎設施、機構、經濟和社會恢復力4個組成部分[3]，這樣劃分有助于更有針對性地解決存在的基本問題并提高適應和應對能力。

1.1.1 基礎設施恢復力

城市基礎設施是指對于城市的應急響應和經濟快速恢復至關重要的系統和服務，諸如飲用水、衛生醫療、能源、通信和運輸等。基礎設施恢復力是指降低建筑物和運輸系統等建筑結構的脆弱性。它也指城市的庇護需求及其能力、收容能力、醫療能力、疏散能力，衛生機構設施和關鍵基礎設施的完備程度，建筑物對于致災因子的脆弱性，以及疏散和災后供應所需道路的通暢度。基礎設施恢復力也指社區的反應和恢復能力。

1.1.2 機構恢復力

機構恢復力是指管理城市和社區的政府和非政府系統在災害發生時的應急反應能力和災后恢復市政服務的能力。政治上的統一、以往的災害經驗、一方有難八方支援的社會連通性能夠保持機構強有力的恢復力，相反，政治分裂、缺乏經驗、孤立應對外部沖擊時則機構能力十分脆弱。

1.1.3 經濟恢復力

經濟恢復力是指一個城市的就業、收入水平、保健服務、單一部門就業依賴、企業數量及其規模、經濟發展水平、財政收入狀況和災后運作等方面的經濟領域，在經受外部沖擊時進行調整、恢復和適應的能力。

1.1.4 社會恢復力

社會恢復力是指社會或社區應對和適應擾亂和變化的能力，它包括社區和整個社會吸收擾亂、自我組織適應當前和新壓力、形成和提高學習和適應的能力。有恢復力的社區能夠在保持其核心功能的同時積極應對變化或壓力。社會恢復力是指按性別、年齡、學歷、健康狀況、溝通能力、語言能力、社會經濟地位、交通便捷性、（身體或智力有缺陷的人的）特殊需求構成的人口及其社會資本。雖然難以量化，但社會資本是指公民的政治擁護參與意識、創新能力、群體適應能力和對一個地方的依戀感[4]。提高社會恢復力有助于政府實現城市發展目標，優先考慮社會發展有利于更可持續地防災減災。政府干預措施（改善基礎設施、提供服務）或政府能力（減少災害風險和適應氣候變化），在與社區合作實施時能取得最好的成效[5]。

1.2 能力建設是提高恢復力的核心

不確定性是任何災害的基本要素，它指的是無法量化或完全未知的災害影響。為應對不確定性，城市需要一種穩健的決策方法。在可預見的未來，城市地區危險地帶的人口和資產增長將是極端天氣事件造成死亡和損害的最大驅動因素。能夠靈活地適應已知和未知的干擾是恢復力系統的核心。增強恢復力取決于有足夠的冗余和靈活性，以便在已知和未來的風險和不確定性的情況下繼續滿足基本需求。糟糕的城市規劃往往把關鍵需求的最低標準作為任何項目的目標。然而，鑒于災害風險的不確定性，這種方法往往無法滿足這些關鍵需求，而恢復力方法要求超出這些需求的一般標準。隨著城市規模日益擴大和復雜性日益遞增，對冗余和替代方案的需求增加。隨著人口和密度的擴大，城市基礎設施的復雜性呈指數增長。隨著城市面積的不斷擴張，為滿足人們快速便捷的出行需求，立體交通運輸網絡得以快速發展。災害發生后，這可能導致級聯或共地故障。級聯故障發生在特定系統組件過載和系列故障中，電氣故障是典型的級聯故障，災害可能導致多個組件同時失效，觸發級聯。級聯故障也可能從一個系統跳到另一個系統，電網的故障可能會造成重大的交通中斷和破壞通信，使災害雪上加霜。當一條生命線發生災難性故障時，就會發生共地故障，例如總水管爆裂引發煤氣管道、電力電纜或道路基礎設施遭受破壞。恢復力不只是減少風險，關鍵在于提高能力。

2 提高城市恢復力的機會

由于所有政府都有保護其公民的義務，恢復力可以被視為依賴于公共資金的公共物品[6]。由于地方政府是應對災害的第一機構，它們在其轄區內負有減少風險和建立恢復力的特殊義務。這對于城市及其政府來說，需要規劃發展、提供安全的基礎設施和服務、規范建筑設計與施工、管制危險活動、影響土地規劃和建筑布局、鼓勵和支持家庭及社區采取減少風險的行動，以及建立有效的災害預警、準備和響應系統。當地方政府履行這些職責時，其人口和經濟面臨的風險就會大大降低，城市化帶來的風險就會大大降低。地方政府必須平衡多種相互競爭的經濟、政治和社會利益，例如既要保護能緩沖風暴潮的紅樹林，又要允許沿海地區的工業發展；在控制高風險區域的經濟活動的同時，還要引導基礎設施投資和人口向低風險區域流動。

2.1 災害周期管理

從城市發展戰略的角度，決策者面臨一種權衡，即充分備災和災后應對、恢復及重建成本之間的權衡。自然災害的發生可以讓決策者意識到城市災害風險管理中存在的問題與不足，災后重建就成為優化災害管理措施和提高恢復力的機會。恢復力是針對災害周期的長期應對措施[7]。從災害周期的角度分析災害，發現有機會打破因果關系鏈，建立災害恢復能力。災害周期的6個階段只是一種示意性的表示，在現實中各階段可能并行進行。

2.1.1 減緩階段

吸取以往災害的教訓，城市發展中更好地應用科學技術和工程改造、推廣更好的建筑做法。加強社區聯系、社會組織、防災減災知識科普和教育，促進經濟發展，夯實經濟基礎均可增強城市恢復力。

2.1.2 備災階段

重點是為預防下一次災害做好準備。典型的活動是災害應急規劃和疏散演習、防災減災知識技能培訓以及做好物資儲備。

2.1.3 災害階段

預警和疏散有助于減少損失，并使社區做好更快的反應準備。預警不僅允許人們尋求安全庇護，而且，如果預警期較長，還允許貴重物品、食品和車輛快速移動到更安全的地點。

2.1.4 響應階段

該階段可持續數小時至數周，這取決于災害的規模、類型以及受影響地區的能力。這一階段的重點是進行救援行動，采取公共衛生預防措施，為災民提供臨時住所和飲食。該階段采取干預措施是為了防止災情蔓延：控制次生災害和轉移危險爆炸品，搶修水、電、能源、交通等基礎設施，并恢復緊急通信、醫療衛生等關鍵服務。

2.1.5 恢復階段

該階段可以持續幾個月，取決于災害的種類、大小和規模。在這一階段，根據需要采取臨時措施，如小微企業援助、保險及時賠付等，恢復社會和經濟職能；基礎設施得以恢復，社區從臨時住所中搬出，學校重新開放，經濟開始重新運作。

2.1.6 重建階段

該階段要實現完全恢復到災前狀態的目標，通常需要數月到數年。在大多數災害中，住房重建對于滿足社區的長期需要尤為重要，通過在低風險地區重新安置、制定和適用建筑標準、引入新的建筑技術可以有效提高社區恢復力。隨著基礎設施恢復和社會經濟活動步入正軌，整個城市開始進入新的更高質量的發展階段。

2.2 基于災害風險信息的良性決策循環

風險信息為確定減少風險措施的優先次序提供依據。更加準確完善的風險信息、更好的分析方法和工具，有助于更好地進行決策，這是一個良性循環。一個城市內部機構的信息管理智能化可以大大提高其決策能力，從而提高恢復力。城市一級迫切需要一個智能化的信息管理系統來進行管理和分享這些地理空間數據和包括氣候變化在內的有關風險研究的信息。數據信息分享的主要目標是促進包括政府在內的各利益相關方之間進行公開和有效的信息交流，使更多的利益相關方、社區、家庭和私營部門能夠將應對風險納入其決策。風險是指在給定的時期內發生不確定數量的損失或損害的可能性。災害風險是致災因子、暴露度和脆弱性的函數，即風險=致災因子×暴露度×脆弱性。脆弱性與恢復力相反，恢復力是指系統吸收、緩沖和從沖擊中恢復的能力；脆弱性是指由于某些條件，如惡劣的生活條件，人們和資產容易受到損害或損失。暴露度，如建筑位置、質量和市場價值為脆弱性創造了條件。基于災害風險信息的良性決策循環，可通過針對區位、結構、業務能力、財政減緩來提高恢復力。

2.2.1 區位減緩

區位減緩是通過土地利用規劃或重新安置來避開致災因子，實際上是避免自然災害的影響。當自然災害以地域界定的方式發生時，在能夠確定災害可能發生的地區時，人口和資產可以被引導到災害影響較小或完全不存在的地區。土地利用規劃和生態系統管理是有效控制災害風險的相對低成本方法，特別是對于缺乏資源和能力的中小城市。區位減緩最常見的方式是土地利用規劃中的測繪。由于致災因子不同，致災因子分布圖可以由不同形式表示各自分布范圍，某一地點可能存在獨特的多種致災因子疊加影響。洪水災害圖是最常見的致災因子分布圖類型，但許多國家也開始繪制地震斷層、地震液化區、滑坡潛勢、海嘯淹沒區、環風暴潮帶和火山災害。在城市，開發項目應考慮將危險識別和致災因子分布圖作為項目技術工作的一部分，同時考慮到土地使用政策。區位減緩的另一種方式是進行冗余設計。基礎設施項目應提高復雜系統中冗余設施的可靠性，如在不同的地點建立兩個水廠，而不是一個大型水廠。如果水或電力生產能力過剩，使系統更可靠就不會覺得浪費——停電的成本遠遠大于施工時的適度增加投資。當在地理空間分散風險時，冗余是最有效的。

2.2.2 結構減緩

結構減緩是通過針對致災因子的防范設計建筑、改造和完善建筑規范來提高應對致災因子的能力。傳統的結構減緩，如減緩地震危害，通過支撐框架或剪力墻結構來處理建筑物的抗震能力。近來，減少力量而不是利用阻力已成為一種可行的替代辦法。如利用地基隔離技術緩解地震力，將結構放置在一系列柔性地基上，如橡膠墊，它將建筑物與墊下的地面運動隔離開來，從而減緩地震危害。另一種緩解地震力的技術是增強結構阻尼，這類似于汽車中的減震器，當地面運動引起的建筑物位移被抑制到可接受的水平時，就避免了毀損的發生。結構減緩不僅適應于地震或風，還可適應于洪水等災害。結構減緩在建筑設計之初就充分考慮和建造過程中采用涉及現代設計技術的土地使用法規和建筑規范時最為有效。當最初設計未考慮災害風險時，改造雖然可能很昂貴，但仍是結構緩解的一種選擇。鑒于用新結構改造存量建筑應對災害風險的時間和資源有限，城市往往優先改造關鍵的公共設施，如學校、醫院和圖書館。

2.2.3 提高業務能力

業務能力側重于應急和應急規劃，如安排臨時疏散。提高業務能力是利用防災減災部門的專業服務來減少特定災害的影響。對于自然災害，通常無法預見所有潛在的損害，必須有相應的業務能力應對。提高業務能力最常見的方式是應急規劃和災害管理系統，通常是協調減災行動、指導如何保護人員和財產、確定應急響應和災后恢復所需資源、處理恢復和重建過程中遇到的問題。由于不能完全消除風險或防止失敗，不能忽視應急規劃預警系統和應對能力的建設。預警系統是任何城市或國家能夠采取的最具成本效益的措施之一。氣象服務在減少災害風險、加強糧食安全和保護群眾健康領域功不可沒。進入21世紀以來，世界各地越來越多地使用預警系統來預測熱帶氣旋、山洪暴發、火山和海嘯，為了使這一系統更加有效，需要在人員培訓、應急規劃及演習、應急通信系統等方面加強投入，提高所有利益相關方的應急響應和后勤能力，以便在災害發生前做到充分備災。

2.2.4 財政減緩

財政減緩包括風險融資和轉移機制，如應急融資、救濟預算以及通過公共資金或其他工具和服務轉移財政風險。災害給政府、企業、家庭和個人帶來了巨大的財政負擔，與此同時，受影響社區在災后迅速獲得援助和擁有恢復重建資金至關重要。在災害剛結束和早期恢復階段，事先籌資機制可發揮積極效用，例如年度預算中的災害儲備、應急貸款額度和轉移機制（如災害保險、風險池、天氣衍生品和災害債券）。在恢復和重建階段，政府通常通過赤字支出、貸款等來籌集資金。

3 基于恢復力的氣候變化適應型城市發展路徑分析

3.1 以風險評估確定提高城市恢復力優先次序

風險信息是優先采取不同降低風險措施的依據。風險評估是重要的災害風險管理工具，用以在了解當前和未來風險的基礎上，查明和量化潛在影響并確定提高城市恢復力優先次序。風險評估應始終是城市發展過程中不可或缺的一部分，以幫助社區、業主、城市決策者和各級政府理解與自然災害和氣候變化影響相關的風險。理想情況下，每當一個城市項目正在準備時，都應該進行風險評估，其目的是全面了解特定或多種致災因子在給定時期內的預期損失，從而為采取降低風險措施提供依據。在任何評估特定風險的方法中，4個核心要素是識別致災因子、暴露度分析、脆弱性分析和風險分析。風險評估的質量將取決于數據的可用性、多種致災因子的相互作用、災害影響的復雜性以及參與評估專家的能力。社區參與對于了解災害的實際影響至關重要，社區代表可在各個階段的風險評估過程中發揮作用，社區風險測繪是社區參與的寶貴工具，因為它可以在實際而不是假設或預測的風險數據中進行風險分析。

3.1.1 識別致災因子

在城市恢復力方面，致災因子是指威脅到人類生命和財產安全的地震和洪水等自然災害，也指人類不作為和不當行為造成的事件[8]。致災因子相關的風險信息分享，對于評估潛在致災因子和查明不同城市社區和部門的脆弱性至關重要。對于罕見的事件，如地震，穩健的概率分析特別重要。風險分析結論將決定風險評估結果的適用性。致災因子測繪是一種簡單直觀的方法來識別存在風險的區域，包括發生頻率、持續時間、覆蓋范圍、始現速度、時間間隔和次生災害發生可能性。多種致災因子并存的區域，在進行識別的基礎上還要考慮它們可能造成的復合影響。

3.1.2 暴露度分析

暴露度分析將查明的致災因子與風險因素聯系起來。暴露度是指在災害發生之時，承受損失或損害的受威脅資產（如建筑物、基礎設施、作物和人員）的集合。暴露度是以下幾個特征的結合：物理特征（如四層磚石建筑）、貨幣價值（重置成本或實際市場價值）和位置（街道地址、經緯度坐標）。暴露度數據的準確性和細節對于風險評估至關重要：位置決定了危險的類型和強度，物理特性影響脆弱性即可能造成的損害，貨幣價值與損害潛力構成了社區在恢復過程中將遭受的預期損失的基礎。地理信息系統有助于查明面臨風險的資產。

3.1.3 脆弱性分析

脆弱性分析主要是量化不同致災因子可能對人口及其資產的影響，并確定應對風險需要考慮的因素。脆弱性分析可以反映評估區域的獨特特征，如人口與產業分布、致災因子、基礎設施、可能造成的資產損失及人員傷亡。

3.1.4 風險分析

風險分析是基于致災因子、弱勢群體和社區應對災害能力的風險空間評估。它確定可接受的風險水平，為城市土地利用規劃提供依據，并提供各種防災減災措施的成本效益數據。風險評估結果以風險地圖可視化的方式，向利益相關者傳達風險和作為城市建設的決策依據都非常有用。

風險分析必須估計生命損失以及直接和間接的經濟損失。保險業開發的概率風險模型，可以幫助決策者處理當前和未來風險的不確定性。概率風險評估可以指導城市規劃，確保建筑物、學校、醫院和其他資產位于安全區域。概率風險評估有許多政策應用[9]，例如國土規劃，用于確定洪泛區等自然災害分布區，或地震、海嘯等災害影響的地理分布圖；防災減災規劃的成本效益分析；制訂針對不同危機情景的應急規劃；保險費計算，需要特定地區準確的信息、每年的預期損失和可能的最大損失。

3.1.5 社會經濟成本效益

社會經濟成本效益分析用來評估投資項目可能對公眾和政府部門等利益相關者產生的廣泛的影響。社會經濟成本效益分析的結果通常以凈現值或內部收益率表示。當一個項目總體上是積極的，投資在社會經濟上是合理的。社會經濟成本效益分析與標準成本效益分析之間的主要區別在于納入了社會效益和環境效益，有助于經濟可持續發展。以評估減輕洪水風險的措施為例，最常見標準有4個方面：一是經濟效益：減少財產、工農業的直接損失，減少商業損失、疏散費用以及擾亂正常社會秩序造成的間接損失；二是社會效益：減少人員傷亡，生計受影響程度降低，可能造成的心理傷害得以緩解；三是環境效益：如改善水質或保護生物多樣性；四是建設、運營和維護的成本。在事前決策中，直接經濟損失通常以重置和生產成本來衡量。對可能的無形損害進行量化則較為復雜，因為往往難以用市場價值進行衡量。風險評估為理解和增強城市恢復力提供了基礎數據。最重要的是選擇一種現在和將來都適用的風險評估方法，以便城市規劃者能夠了解特定風險是如何隨著時間的推移而變化的。

3.2 結合土地利用規劃，采用生態系統管理方法，利用自然景觀提高城市恢復力

3.2.1 生態系統管理

生態系統管理需要了解生態系統服務和當地城市環境，該方法有助于將生態功能納入城市恢復力。一些生態系統管理戰略涉及城市恢復力和在更廣的地域協同減少災害風險，其中包括流域管理、城市土地景觀設計、綠色和藍色基礎設施、環境緩沖區。城市生態系統的物理環境是人為的，其自然元素不僅受自然環境影響，而且受文化、個人行為、政治、經濟和社會組織影響。為了提高恢復力和促進可持續發展，城市生態系統建設必須根據動態平衡進行統籌考慮。諸如生物多樣性、水循環、土壤耗竭和毀林等問題必須作為諸如流域管理、城市景觀設計、基礎設施建設、政府機構以及社會規范和價值觀等問題的一部分統籌處理。城市生態系統統籌辦法為決策者提供信息，以便在各種備選方案之間（在社會、經濟和生態價值方面）進行權衡和協同增效，可在不同的空間、時間和管理尺度上處理。

生態系統管理利用了自然基礎設施幫助降低城市面對災害的脆弱性、提高城市恢復力，可大大降低城市基礎設施項目的成本。因此，可將生態系統管理與防災減災戰略有機結合起來結合起來提高城市恢復力，這些措施包括生物保留、人工濕地、森林保護和植樹造林、滯洪區修復、透水路面、屋頂綠化、雨水花園、公共公園、流域和濕地保護及修復、滑坡地帶植被恢復、沿海濕地（包括紅樹林、沙丘、珊瑚礁）等。健康的生態系統可以在減少災害風險的同時，更好地適應氣候變化。通過生態系統管理，發揮二者之間的協同作用是氣候變化適應型城市建設的內在要求。

3.2.2 綠色和藍色基礎設施

綠色基礎設施是指提供各種生態系統服務的綠色空間網絡[10]，如城市森林、高大樹木和公園用來防止滑坡、水土侵蝕、洪水和干旱。藍色基礎設施是指綠地，包括調節水文流量的水域。在大多數城市地區，雨水流入下水道排水系統。極端降水可能超過這些系統的能力，導致洪水、污水外溢和公共健康危害。綠色基礎設施越來越多地被用于雨水管理，模仿自然生態系統的自然滲透和減少徑流的功能。綠色屋頂、生物洼地、蓄水池和透水路面就是幾個例子。與雨污水排放網絡系統相比，綠色基礎設施是管理雨水的一種成本效益高的方法。這種利用自然功能的基礎設施或環境緩沖設施，可以納入城市土地綜合利用規劃，并通過城市生態系統管理來不斷提高和完善，以補充和模擬生態系統所具有的恢復力效應。

3.2.3 生態系統管理融入基于風險的土地利用規劃

作為恢復力建設的一部分，城市應將生態系統管理作為生態文明建設的重要內容，融入城市土地利用規劃。災害風險管理的生態系統方法通常需要考慮超出單個城市的空間尺度，這需要在國家生態功能區劃的基礎上，城市與流域上游地區共同進行生態屏障建設。當然，對城市土地利用進行嚴格規劃，避免城市的快速發展導致的環境退化和生態系統服務下降，充分利用無人機技術和自下而上的監管保護生態系統，使其能夠長期提高城市恢復力。適應性風險管理需要監測生態條件的變化和人類活動隨時間變化產生的影響。

基于風險的土地利用規劃確定了最安全的地區，這些地區可優先進行城市發展和基礎設施項目投資。土地利用規劃影響開發的地點、類型、布局、質量和時機。將基礎設施項目納入土地利用規劃，可減少易災地區快速增長的城市中心可能出現的各種風險。雖然土地利用規劃為城市空間發展提供了信息，但全面減少風險需要相應的社會經濟政策支持，以提高城市人口應對和適應風險的能力。傳統上，土地利用政策是以監管而非以激勵為基礎的。若重點轉向以激勵為基礎，考慮到利益相關方的參與，可產生更有效的土地利用方案，創造更多的就業和社區管理機會，所有這些都是城市恢復力的生態系統管理所固有的。鼓勵利益相關方自愿維護生態系統服務的完整性，如對于采取生態系統管理措施的給予優惠稅收待遇。

3.3 通過城市改造，建立基于社區的極端天氣恢復力

城市改造優先考慮對城市弱勢群體的基礎設施、住房、生計和社會網絡的投資。戰略性的城市改造可通過重新安置規劃和建筑規范來促進易災地區的發展，從而進行風險管理。從本質上講，城市改造是城市管理者用來提高最弱勢群體恢復力的工具。城市改造要幫助風險社區保護和改善其資產基礎，建設社會資本，提高家庭和社區的抗災力。基于社區的災害風險管理是提高地方恢復力的方法，這項工作的重點是保護和增加其生計或使其多樣化，并建設基于社區的災害風險管理能力。這是一種綜合的災害風險管理方法，充分利用社會經濟發展與擺脫貧困、降低脆弱性之間的良性互動關系，以生計、基礎設施和備災的組合運用，提高家庭和社區極端天氣恢復力（表1）。

3.4 創新風險融資和轉移機制，提升財政恢復力

隨著人口和資產越來越集中在城市，城市需要創新災害風險管理工具以應對挑戰。災后恢復重建的資金瓶頸制約會對城市經濟到社區、家庭層面產生嚴重的社會經濟后果[11]。政府需要創新資本和風險管理方法，包括采用風險融資和轉移機制，可以提升財政恢復力，更好地利用公共和私人資本。事前的財政措施使政府能夠在救濟和早期恢復階段立即獲得流動性。它包括預算準備金、或有信貸額度或轉移機制（如災害保險、風險池、天氣衍生工具和巨災債券）。事后籌資機制包括預算重新分配、國內外信貸、捐助者援助等。在恢復和重建階段，政府通常通過赤字支出、削減支出和貸款等事后工具籌集資金。

表1 建立基于社區的極端天氣恢復力措施表

金融工具的選擇取決于具體災害的資金需求以及時間限制和階段（救濟、恢復或重建），一旦確定了需要和限制，就可以選擇適當的工具。城市選擇災害風險融資和轉移機制的最佳辦法是事前和事后兩種手段相結合，并以風險分層方法為指導。風險分層是將風險分為不同層次，以獲得更有效的融資和風險管理[12]。根據災害的頻率和嚴重程度，在風險自留、風險共擔和融資以及風險轉移機制之間的選擇。不同層次的風險通過不同的工具來解決。通常，高頻低危風險，如年度洪水或干旱，可以通過年度預算中的災害儲備方式自籌資金應對。中等頻率和中等規模風險，可利用應急信貸額度應對。具有巨大破壞力的低頻高危風險，如地震或海嘯，應利用災害保險、風險池或巨災債券等風險轉移機制來應對。

4 結語

國內城市發展不斷提高對土地的利用效率，日益立體化和復雜化，人口和財富向城市集中的同時，氣候變化增加了城市災害風險的不確定性和復雜性。2020年1月西寧路面塌陷造成20多人傷亡，這是黃土高原和喀斯特地貌城市經常出現的一種災害，這種災害的發生與地質條件密不可分，但與城市建設造成的地面壓力過大、基礎設施如給排水管網漏水、極端天氣如強降水等也密不可分。氣候適應型城市建設獨特之處除了強調城市在減緩碳排放的作用外，也特別強調提高應對和適應包括氣象災害在內的各種災害的能力，這種能力包括基礎設施、機構、經濟和社會恢復力。