科研事業(yè)單位全面實施預算績效管理的措施探討

朱利艷

摘要：優(yōu)化資源配置，更客觀地分析科研事業(yè)單位科研投入資金形成的經濟價值和社會價值，全面實施預算績效管理，是當前科研機構的社會責任和時代要求。本文從基層科研單位的現狀及其存在的問題出發(fā)，探索全面實施績效管理的相關措施，目的是為基層單位全面實施績效管理的工作目標提供一些有意義的參考，以真正提高科研事業(yè)單位的管理水平。

關鍵詞：績效管理;績效指標體系;績效驗收;績效管理平臺

一、研究背景與意義

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“加快建立現代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”[1]。2018年國務院發(fā)布的《關于全面實施預算績效管理的意見》提出：“以績效目標實現為導向，以績效評價為手段，以評價結果應用為保障。力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”[2]。

科學技術的快速發(fā)展有利于增強我國綜合國力，當前中美貿易戰(zhàn)也充分說明了科技創(chuàng)新的重要性和必要性。我國財政壓力雖大，但科研投入力度仍持續(xù)加大，因此優(yōu)化財政預算配置，可緩解財政收支矛盾。科研事業(yè)單位全面實施預算績效管理可有效地提高管理效果和資源分配，對于釋放科技創(chuàng)新活力和潛力具有重大的現實意義。

財政支出績效評價雖已實施多年，預算管理也逐步由“投入型”向“績效型”轉變。但從總體上看，我國基層科研單位預算績效管理工作仍處于起步階段，實施全面績效管理工作任重道遠。本文旨在從基層科研事業(yè)單位的現狀及問題出發(fā)，探索基層科研事業(yè)單位全面實施績效管理的有效措施。

二、基層科研單位績效管理現狀及問題-以S研究所為例

S研究所為公益二類科研事業(yè)單位。研究所規(guī)模較大，對外承擔項目有近千個，且其項目來源廣。以某一年收入為例，其經費來源及構成如圖1，其中，財政撥款35662萬元，約占單位總收入的28%，包括項目支出撥款、基本支出撥款。非財政縱向撥款為76925萬元，約占單位總收入的59%，橫向經費17515萬元，約占單位收入的13%。

在實踐中因科研活動的探索性、社會公益性等特點影響著基層單位全面實施績效管理工作的開展。主要體現在以下幾個方面：

（一）績效管理理念薄弱，管理力量不足

一方面，績效管理重視程度不夠，對“編制有目標、細化有指標、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價、結果有應用、低效有問責”[3]的全過程預算績效管理機制認識不足，績效管理的積極性、主動性不夠。

另一方面，績效管理的有效實施和從業(yè)人員的業(yè)務素質密不可分。然而，在實際工作中，由于事業(yè)單位的編制限制、職責不明、績效管理人才稀缺等問題，無法滿足全面實施績效管理的工作要求。

（二）績效管理范圍未覆蓋全部財政資金，管理方式不能統(tǒng)一標準

根據圖1所示，目前僅財政項目資金在預算系統(tǒng)填報績效指標，基本支出撥款未參與績效評價;非財政項目來源為科技部、科工局等國家相關部門，從資金性質來看，其撥款仍屬于大財政資金，但并未在預算系統(tǒng)申報績效指標;同時，基本支出撥款無法按照項目績效評價方式評價其績效成果，也未參與績效管理。此外，因各單位特點和承擔的社會職能不同，也較難設定可衡量的、統(tǒng)一標準的績效指標體系。

（三）績效指標設置具有局限性，目標與資金未實現匹配

合理設置績效指標是績效管理的基礎，應能充分體現科研項目的產出效益。一方面，由于科研項目的特殊性、復雜性和探索性，項目成果的社會效益、經濟效益等產出效果較難衡量。科研人員更傾向根據已實現或易實現的科研結果，設定較為容易統(tǒng)計的數量績效目標，而非根據科研的發(fā)展規(guī)劃和實際情況分析設定。這是導致基層科研單位目標與結果倒掛、沒有體現從重數量到重質量理念轉變的真正原因。另一方面，績效目標設定的約束性不強，基層單位在“二上”預算編制時只是根據科研人員填報的績效指標進行匯總，對其填報的科學性、合理性評價不足，目標和資金投入并未完全掛鉤。[4]

（四）績效評價體系不夠完善，衡量標準較難確定

績效管理的核心是科學合理地評價科研效益及效果的實現程度。然而，目前項目績效多以科研人員自評價為主，無法客觀反映科研成果。同時，績效考核缺乏統(tǒng)一的衡量標準和依據，評價標準和尺度因人而異，可能會出現相似或相同的科研項目其考核結果差異較大的現象。[5]另外，對于財政基本支出來說，每個科研性質不同的研究所其投入與產出效益的配比結構也不具有可比性，較難建立規(guī)范統(tǒng)一的評價體系。此外，有些特殊項目的社會效益需要較長的過程和時間驗證，短期內很難產生績效。若選擇在項目完成后即刻進行績效評價，則部分社會效益指標、可持續(xù)影響指標等無法充分體現;如果選擇滯后評價，也就無法做到及時調整預算[6]。

（五）約束考核機制不健全，績效管理應用較差

績效管理目標是對科研成果完成程度的約束和考核，執(zhí)行過程的“雙監(jiān)控”旨在發(fā)現并及時糾正與目標偏離較大的重大問題。然而日常管理中因缺乏專業(yè)績效管理團隊，執(zhí)行過程跟蹤并沒有很好地實施，往往存在重申請審批、輕使用、少監(jiān)督的問題，致使資金的使用進度難以與績效執(zhí)行掛鉤，出現績效管理與項目實際建設“兩張皮”的現象。另外，如果建立在績效評價結果之上的獎勵機制功效得不到充分發(fā)揮，同樣也不利于科研工作的開展。

三、對案例單位提高績效管理的措施和建議

（一）加強績效管理組織領導，重視專業(yè)人員隊伍建設

一方面，通過建立完善預算制度，樹立績效管理理念。上級機關應加強績效評價機制，將基層單位的預算績效結果作為領導干部選拔的重要參考，提高單位領導對績效管理工作的重視。

另一方面，加強績效管理人才的培養(yǎng)。基層單位應加強績效管理力量，在預算工作小組下設高素質的績效管理小組，成員至少包括財務人員、項目管理人員。同時可以臨時聘用的方式引入行業(yè)內專家、績效管理評價咨詢中介機構等專業(yè)力量，實現分工明確、互促互進的人才隊伍工作格局。上級機關應多組織績效管理方面培訓，提高基層單位績效管理人員的工作能力和業(yè)務素質。