國有企業混合所有制改革效果評價與優化建議

毛駿銘 陳昊

（1．廣西電網有限責任公司柳州供電局，廣西 柳州 545001）

（2．中國政法大學資本金融研究院，北京 100088）

自改革開放以來，國有企業取得了豐碩的成果，在提高經濟增長，社會福利及公共安全等方面的貢獻是巨大的，同時積累了國有資本，相關技術并培養了大批專業員工。全世界實踐和理論均已證明，任何性質的所有權企業都是有生命周期的[1]。國有化和民營私有化所有權并存發展取得了矚目的成就，對于復雜內外因現狀下的深化體制改革，并不是只能留存一種所有權結構。在黨的十八屆三中全會中，也對此給予了重要強調，認為有必要發展混合所有制經濟，推動國有經濟以及其他所有制經濟的改革與轉軌，制定并實施科學的員工持股制度，將混合所有制經濟建設成為勞動所有者與資本所有者的利益共同體。

一、混合所有制改革是中國市場經濟深入改革的重要抓手

關于中國國企改革的問題，在《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（22號文）中給出了重要啟示，提出了國資改革的國企改革策略，其中混合所有制的改革格外引人注目。國務院國資委《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》于2016年8月18日下達，提出國 企混改的員工持股思路[2]。2018年8月國資委等8部委《關于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》深刻詮釋了混合所有制改革試點企業員工持股的內涵與意義，重點強調了如下幾項基本原則，分別是：同股同價、公開透明、以崗定股、立足增量、現金入股、不動存量、動態調整、依法合規等。2019年10月31日國資委《中央企業混合所有制改革操作指引》對國發〔2015〕54號等分散在多個法律法規和規范性文件進行補充和政策解讀，規范了央企混改六大基本操作操作流程。

這次改革從頂層設計上安排，希望通過所有制形式的變革，挖掘企業自生動力和競爭力。自混改意見提出后，國家國資委、發改委等部門肩負起了混合所有制改革的任務。圍繞著這一核心任務，發改委相繼制定了一系列的政策計劃，以中國聯通為落地試點，主動探索民營資本與國有資本的融合發展路徑。但是從實際情況來看，聯通的混合所有制改革，僅僅體現了民營資本在增量募集上的入股，并未實現真正意義上的混改突破，因此其所呈現的所有制形式，并沒有充分凸顯出混合所有制的基本特征。基于此現狀，想要真正在混合所有制改革領域實現重大突破和進展，必須要關注國有企業內部國有資本與民營資本的有效真實的融合，其根本目標在于實現勞動與資本的統一。從根本上來講，國有企業混合所有制改革，是與當代社會主義市場經濟改革相適應的，是國有資本與勞動者、經營者資本的兩相融合。同時，國有企業混合所有制改革，也是有望解決西方國家私人資本與勞動資本相對立難題的重要途徑。

在混合所有制經濟研究中，必須明確區分混合所有制與股份制的區分，總結了二者形式上的差異[3]。結果表明，兩者是不同的歸屬，所以在研究時，不能夠將二者混為一談。基于研究理論與經營實際，可以從兩方面來判別其是否屬于混合所有制企業，當目標企業同時滿足不同所有制資本融合及多元投資主體國有特性時，才是混合所有制企業。盡管當前階段我國國有企業基本上形成了現代公司治理結構，但是仍然面臨著諸多問題，最典型的便是“一股獨大”的問題[4]。實質上國企運營接近政府機關運作，這種政企不分的局面亟需改變。常修澤提出，我國混合所有制經濟的實現，是以“基本經濟制度”為依據和基礎的。混合所有制經濟被囊括在股份制經濟的大范疇內。可將其內涵總結為：“兩個層次、一個多元”，具體來說就是微觀主體與重要領域的“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、協同結合”[5]。混合所有制經濟促進多種所有制經濟的協同發展、擴展國有資本功能，但中國混合所有制經濟仍處于不斷完善的過程中，無論是理論層面還是實踐層面，都需要進行深入的探索和補充。

二、國有企業混改根本目的是推動體制機制創新

國企混改，主要是指國有獨資企業實施股份制改革，形成多種所有制成分混合的結構[6]。一般而言，經過混改后的企業，含有國有成分，同時至少包括外資、民營或者員工持股的一種或幾種形式，形成企業從所有制、形式、股權結構到管理體制層面的全方位改革[7]。國企混改中，生產關系結構出現了改變，形成多種所有制結構，出現了以公有制為主體多種經濟成分并存的格局，以多種形式和性質的生產關系去適應多層次的生產力。我國國企混改是市場經濟情況下，為提高國企的運行效率，促進社會經濟優化發展，在國家號召下，國企自發參與的混合所有制探索[8]。

作為深化體制改革的重要產物，混合所有制的優勢集中體現在其融合了私有化民營資本以及國 有資本的長處。混合所有制企業的建立，是對現有市場主體的有益補充。共同出資組建的產權多元化企業以需求牽引，產業升級，科技創新為手段參與國際化市場競爭；混合所有制改革，是對現代企業理念的迎合，讓國有企業更具活力，有力的促進國有企業內部治理體系的革新與完善[9]。從內部體系治理到外部資本創新參與競爭，加快企業國際化轉型才是中國崛起的關鍵，所以我們要創立有中國特色的國有資本混合所有制模式。

三、國企混改要充分利用各類資金優勢選擇合適模式

通過國內外理論研究以及實踐進展，總結國企混改主要包括以下幾種模式：

（一）改制上市。國企改革原有的體制，使得國有企業真正成為股份制企業。改制中，依據國有企業的性質以及行業，保留國有企業一定比例的國家股份，同時引入其他資本成分。改制上市后，不僅保證可以吸入更多的資金，擴大了國企的規模以及資金需求的滿足能力；依托于上市公司治理體系，使得國有企業治理能力得到進一步完善，優化監督管理機制，保證企業具有長遠發展的可能[10]。尤其是我國傳統國企經營中，具有所有權集中在高層，企業發展中政企不分、活力不足等問題。這雖然保證了重要行業的產業安全，但是不利于一般行業的優化發展。而通過改制上之后，可以有效地解決企業管理權集中、發展活力不足的問題。

（二）并購重組。并購重組，即國有企業通過各類資產的重新配置，完善企業內部結構，實現企業改制。通過這種方式，使得企業資產得到有效盤活，真正實現混改[11]。并購重組有以下方式，分別為水平、縱向、混合并購重組。水平并購重組，即國企并購與有著同類產品或經營范圍一樣的其他體制企業，通過同類企業的并購，擴大國企的經營范圍，增加市場份額，并且避免了進入新領域的困難，屬于比較穩妥的企業改制模式。

縱向并購重組，是指國有企業并購自己上下游的民營和外資企業。一般來說，當國有企業達到一定規模后，自身發展進入瓶頸，這時就需要擴展上下游產業鏈，形成產業鏈的一體化發展，以降低成本，提高市場競爭力。國有企業混改中，通過并購產業鏈上下游的外資、民營企業，能夠降低生產成本，擴展產品類型，提高企業競爭力。混合并購重組，主要是國有企業在改制中，并購同類型或者上下游的外資和民營企業，實現企業運營范圍的縱向擴張及市場規模的橫向擴大。混合并購重組對于國有企業的規模及資產具有比較大的要求，通過這種方式，能夠實現分散風險的目的。

（三）引入戰略投資者。國有企業改革中，一般為謀求長遠發展，會通過引入戰略投資者的方式，借助于戰略投資者的技術、經驗、機制等方面的優勢，改進國有企業的治理模式，拓寬企業市場，或者是提高企業的某類資源優勢，提高企業的核心競爭力[12]。國有企業引入戰略投資者，包括引入民營企業、外資企業或者是私人資本進入。通過與戰略投資者的優勢互補，實現共同發展。

（四）員工持股。國有企業混改中，通過股權激勵實現員工持股，也是混改的重要內容[13]。股權激勵有兩種，詳細如下。一種是員工持股計劃，主要是指給與員工股票和期權，讓員工作為公司的一員，實現公司利益的共享，讓員工更加認可公司，提高員工工作的積極性；管理層持股，則主要是為實現對管理層的中長期激勵，借助股權使管理層利益與公司利益一致，削減委托代理下信息不對稱導致的管理層維護自身利益而損害公司利益的行為。

四、中廣核核技術應用有限公司混改案例評述

中廣核集團有限公司是我國典型的國有特大型清潔能源企業，直接受國務院國有資產監督委員會的管理，該公司的主營業務為核電。中廣核核技術應用有限公司（以下簡稱核技術應用公司）成立于2011年，是中廣核集團全資子公司，以非動力核技術應用領域為主要發展市場，是集團通過混合所有制改革，利用國有資本切入市場化競爭板塊業務的試點單位。

核技術應用公司混改以拆分上市為重要操作步驟，經過與大連國際合作（集團）股份有限公司資產重組后，將滿足上市要求的資產轉移到大連國際合作（ 集團）股份有限公司實現借殼上市，上市后的大連國際再更名為中廣核技000881SZ。借殼上市后，核技術應用公司作為主要投資人，仍舊具有公司的控制權，同時還通過資本運作收購部分民營企業51%以上股權，最終上市公司股東包括中廣核集團（國企）、大連國際（國企）、民營企業、私人 資本、內部員工等，成為混合所有制企業①中廣核技2018年年度報告。同時，核技術應用公司利用國有資本，外延式股權并購核技術細分應用領域優秀民營企業，再通過對資源進行整合的形式，來使產業鏈上的各個環 節相互貫通，實現上下游的協同發展，最終形成內生發展動力借殼上市成功。

作為中廣核集團的試點單位，核技術應用公司率先開展了混合所有制改革工作，為集團的發展與轉軌奠定了堅實的依據。建設成效明顯，其在6年時間中取得了跨越式增長，營收從800多萬猛增到30多億元年復合增長率超過300%，迄今為止，公司下轄三十一家獨立法人企業以及十三家高新技術企業，在全國十一個省市均有業務點，是國內首屈一指的制造業巨擘②中廣核技2018年年度報告

表1 中廣核技000881SZ混改后的各項財務數據變化 單位：萬元

核技術應用公司的實踐證明，國有企業和民營企業兩者結合，可以理解為在混合所有制體系內國企與民企協同發展。不僅僅是國有資本與民營資本的公司股權結合，更重要的在產品研發、技術創新，還是市場拓展及人才聚合方面，混合所有制都顯示出了強大的生命力和創造力。此次混改核技術應用公司將部分優質資產包注入使原上市公司大連國際的凈利潤扭虧為盈，給企業重新帶來了活力、化險為夷。整體上市企業將自身規模擴大近4倍的同時，帶來了良好的社會效益，股東也重新得到分紅收益。

五、進一步提高國有混合所有制改革成效的策略建議

核技術應用公司通過股份制的方式混入了不同所有制資本，體現了混改關于外在形式的基本要求，資產規模也獲得增加，凈利潤也同時增多。兩種所有制資本相互增長、相互促進，使國有資本保值增值的同時，也提升了本身的市場競爭力。混改如同一把金鎖鏈，串聯起央企的品牌優勢、資源優勢，又糅合了民企的市場化機制、競爭活力，形成了單一所有制所不具備的對抗性優勢。同時，此次混改還解決了某些民企IPO困難，技術創新困難，進程緩慢的問題，雖然可能失去了對民企的實際控制權，但是公司卻可以獲得全新的更廣闊的舞臺。此次混改核技術應用公司通過國有資本外延并購的方式，圍繞集團主業創新發展細分競爭市場，打造產業鏈整合改變了整個行業的發展方向；通過重組借殼上市迅速地取得了直接融資的途徑，可以和資本市場連接更好地促進產業的轉型升級，參與全球的競爭。為進一步提高國有混合所有制改革成效，提出建議如下：

1．混改中實現公司治理同步完善

對混合所有制經濟加以發展，其中的重中之重在于對公司治理框架予以合理構建，而并非為簡單地將公有制經濟和非公有制經濟來源的資本進行簡單疊加，更不是“一混就靈”“為混而混”。要確保企業新一輪改革真正達到預期的效果，不僅要將產權問題妥善處理到位，同時根據股東需求建立完善的法人治理結構和公司治理體系，處理不好這個問題，不僅混改的預期目標難以達到，而且可能引發企業發展中的一些新的矛盾以及問題。混合所有制改革一方面是需要改變現階段所有權模式，通過改革的推進，以此確保國企效率低下這一問題得到根本性解決；另一方面則能夠有效規避基于改革所具有的不確定性以及重大變化所引發的一系列問題。在混合所有制改革的探索和實踐中，唯有確保法人治理結果的合理、科學，才能夠利用改革為契機，使國企效率得到真正的提升[14]。

2．重點推進職業經理人制度

站在以人為本的角度來說，將職業經理人制度引入進來，并因地制宜的將以健全和完善不僅迫在眉睫，同時也勢在必行。然而當前，我國國企引入該制度存在著一系列的問題，具體包括制度落地難，效果難發揮等等[15]。不僅如此，職業經理人制度建設需要提高對企業自身體系建設的重視程度，需要給予政策法律法規銜接問題更多的關注。職業經理人的管理在很大程度上緊密關聯著經理人選拔、聘用等，對職業經理人實施全生命周期管理。持續優化改進治理結構，理清關系。對權責進行明確，實現約束等完整制度體系的有效構建[15]。在混合所有制企業的治理模式和結構當中，職業經理人制度占據重要地位，該制度充分發揮了主導性、基礎性與戰略性價值。故而，能夠將職業經理人朝著職業化的方向發展視為企業混改的先決條件，同時也可將之視為推動企業可持續發展的重要支持。

3．積極探索和豐富員工持股

市場經濟環節下，對于勞動力來說，勞動者本身便是一項至關重要的因素。當員工和公司的目標一致，風險共擔，利益共享，激發員工的積極性和創造性，同時也能夠將公司的內含增長力充分挖掘出來。讓更多的員工擁有股權也有助于推動正向激勵機制的建立，以此有效激發團隊更好地在市場競爭中發揮戰斗力。持股方案中應當在對員工持股計劃進行設置時采用動態的激勵機制，將持股獎勵同員工的業績相掛鉤，以此激發全體員工的工作激情。當員工擁有股權之后，所展現出的責任心以及競爭力也會呈現出新的面貌。公司的發展會得到來自公司上上下下所有人員的關心，故而一直以來機構臃腫以及效率低下等一系列問題將會得到切切實實的改善和解決[16]。

六、結束語

無論是民營資本還是國有資本，都有其各自的優勢和特征，深化改革的過程中必然需要展開混合所有制改革。依托于混合所有制改革能夠增強企業競爭力，同時為國企集團減負債、降杠桿，為員工謀福利。更重要的是要從內而外，完善授權機制，將外部董事引入到董事會，引入職業經理人制度，充分發揮勞動資本的優勢，從員工持股計劃出發，進一步落實員工激勵，有效構建評價體系，探索出一套真正能夠帶動國企不斷向前發展的模式。