日本校園安全保障機制及鏡鑒

李龍賢，劉 暢

一、問題的提出:日本校園安全保障的立法背景

《日本國憲法》第二十六條規定：“全體國民，按照法律規定，都有依其能力所及接受同等教育的權利?！睘楸Ｕ蠈W生受同等義務教育的憲法權利，日本政府先后頒布了確定國家教育體系與教育內容的《學校教育法》以及《學校保健安全法》。例如根據《學校保健安全法》第一條“……為保障幼兒、兒童、學生以及教職工健康，……確保在學教育活動的安全環境”，明確了學校的安全教育與安全管理義務。憲法第二十六條(受教育權)與憲法第二十五條(生命健康權)、《學校教育法》與《學校保健安全法》和其他法律法規構成了日本最初的校園安全保障制度。伴隨20世紀50年代以來的經濟騰飛與社會和諧，日本社會被稱為全世界最安全的社會，東京、大阪等主要城市的安全指標常年占據相關榜單榜首，在穩定的社會大背景與早期校園安全制度的保護下，保護在校生身心健康的學校一直被稱為學生可以在其中安全放心生活的“圣域”。[1]然而，長期以來日本的校園保護只停留在學校體育活動安全與身體健康安全等局限學校內部領域，缺乏對外來風險的保護機制，為之后的災難埋下了隱患。[2]

2001年6月8日，日本大阪府池田市的大阪教育大學附屬池田小學，遭到手持菜刀的患有反社會型人格障礙者宅間守襲擊，8名學生被殘忍殺害，13名學生與2名教師負傷。日本一時間舉國嘩然，時任首相小泉純一郎指派文部科學省大臣遠山墩子成立緊急調查小組，負責善后工作和反饋具體信息。該事件引發了全社會對于校園安全保障的深刻反思。經過血與淚的洗禮，整備及完善相應的制度，加強外部危險防范與危機管理已成為日本校園安全保障建設的新主題。

進入21世紀以來，社會穩定不再是日本的永久性話題。促使日本構建學校安全保障體制的社會背景包括以下幾個方面:首先，少子高齡化趨勢，導致社會對校園安全管理提出了更高的要求；其次，伴隨社會不穩定因素增多，弱勢群體的兒童、青少年有可能成為恐怖襲擊的對象；再次，伴隨勞動力短缺與婦女社會地位的不斷提升，更多的女性走上工作崗位，對家庭的投入減少，無形中增大了學校與社會監護工作的負擔。基于社會轉型期的上述社會背景，日本校園安全保障機制也作出了相應的改進。

二、日本校園安全保障制度的調整范圍

戰后日本校園安全保障立法的范圍，主要局限于校內運動防護、交通安全教育以及生活安全知識等常規風險防范領域，缺乏對外部的風險防范。池田小學案發生后由日本政府牽頭，文部科學省首先在國家層面頒布了《學校危機管理指南》，首次將校園暴力襲擊納入了校園安全保障的范圍。各地方教育委員會[3]也迅速跟進，地方層面采用列舉和編制圖表的方式，增加了應對犯罪活動等項目，細化了各項目的分類，明確了校園安全保障主體的職責，實現了校園安全保障事項的系統化與相對確定化。雖然日本學術界對于校園安全保障應當涉及的具體范圍尚無明確定論，但在新的安全保障體制架構中，各地教育委員會均將傳染病、校園暴力襲擊和校園歧視等問題納入其中。例如，三重縣教育委員會所制定的《學校危機管理手冊》明確了各項分類以及列舉說明。[4]

如表1所示，在大分類上明確校園安全保障體制范圍，包括校園活動安全、交通安全、身體健康安全、人權保障、校園欺凌、校園暴力侵害等，大類中又包含多個小分類，從食物中毒到恐怖襲擊，并加以例舉說明。

表1 《學校危機管理手冊》分類表

在預防校園暴力侵害與傳染病防治問題上，日本各級教育主管部門分別制定了相應的校園傳染病對策、校園危機管理指南以及各教育委員會的指導性文件，并以圖文并茂的宣傳方式對分辨、識別可疑人物方法以及幼兒園消毒液配比方法等制定了詳細的實用操作辦法，做到了用細節抵御外部風險，填補了過去空而虛的制度框架。

相比之下，我國則類似改革前的日本，校園安全保障的范圍不明確，重點不夠突出，職責事項不明，導致發生相關事故后互相推諉的后果。特別是在傳染病防治和校園欺凌領域，我國的制度框架尚待健全，特別是在兒童人權保障以及預防犯罪領域，我國學校校園安全保障機制還處于建立階段。

三、日本校園安全保障規范及其實施機制

(一)靜態的校園安全保障規范

戰后日本學校安全保障立法的具體內容，集中體現在《學校保健安全法》，再由各級教育主管機關與學校進行細化和具體實施。自2008年修改《學校保健安全法》以來，日本逐漸建立起了全方位、多層次、多措并舉的學校安全保障機制，根據其具體措施可總結如下(見圖1)：[5]

圖1 學校安全保障措施圖

1.安全教育。安全教育指對學生安全能力的培養和提高。[6]1947年，《學校教育安全法》第七條規定，“學校應當培養學生能夠安心生活的品格”，首次將安全教育納入學校教育之中。經過后續的改進已經形成了相對完善的學校安全教育體系。在安全教育的范圍上，日本的安全教育不僅包括傳統的生活安全、交通安全教育，更有著日本特色的災害教育以及在池田附屬小學事件后所加進的校園暴力侵害應對教育。在具體教育方式上，日本安全教育分為安全學習和安全指導兩部分內容。安全學習是指學習具體的諸如犯罪分子辨認方法與交通規則等安全知識；安全指導則是指讓學生在具體的演練和參加活動中，培養其在安全方面小心謹慎的態度，提高其在危機事件中的具體應對能力。[7]例如針對校園暴力襲擊事件，文部科學省專門向各地的中小學校發放了圖文宣傳手冊和有關的DVD、漫畫，實現相關安全知識的推廣和普及。

2.安全管理。學校的安全管理，是指學校為實現安全目標而進行的有關決策、規劃、組織和控制方面的活動。在日本，學校安全管理分為對人管理和對物管理兩個方面。對人管理是指對學生身體以及心理健康的保護，不僅包括事前的學校醫務室與心理咨詢室的籌備，也包括事后對學生的及時救治和心理干預，欲達到減輕風險對學生與教職工身體和心靈所帶來的創傷。對物管理是指確保學校設施設備安全性建設與檢修維護。其中既包括消防、保衛、防災等方面設施設備的建設與配置，也包括對于學校各類設備設施的日常安全性檢查。此外，為確?！秾W校保健安全法》第二十八條中所規定的“學校及周邊環境的安全”，文部科學省編制了詳細的《校園危機管理手冊》，各地學校依據《校園危機管理手冊》，通過安裝電子門與監控系統、修剪學校門口行道的樹枝確保防范犯罪死角以及購置多種多樣防災防盜用器材等方式，堅持做到防患于未然，不留死角。[8]

3.組織活動。組織活動是指校內應急管理機構與校外社會組織對于校園突發事件的共同應對和處置。組織活動分為校內和校外兩個方面。

在學校內，首先，根據《學校保健安全法》第二十六條，設定學校管理者的責任和義務，學校管理者應在管理運營體制與學校硬件設施上，作出應對外部風險的必要準備；其次，根據《學校保健安全法》第二十七條的規定，學校管理者必須制定并實施學校硬件設施定期檢查規劃、學生安全教育以及教職工安全培訓方案等；最后，學校管理者應遵守《學校保健安全法》第二十九條的規定，參考文部科學省下發的相關行政指導文件，與相關教職工一同商議制定針對常見不同外來風險的應急預案，建立相應的應急管理委員會，明確分工，責任落實到人。

在學校外，學校管理者應根據當地具體情況，建立與監護人、警察署、心理協會、醫療機構等的聯系渠道，實現學校與社會的“聯合”。在實踐中，文部科學省在實地考察和深入研究的基礎上，編制了30種校園安全保障模式供學校參考，警方也在社區內搭建了大量監控設備，并運用大數據手段，披露了相關的犯罪地圖，實現高科技防控。同時建立校外臨時避難所、組織校外社區巡邏隊、搭建警察署“兒童110”熱線平臺，推廣和普及攜帶式兒童用報警裝置并推出帶有GPS定位功能的兒童手機，號召學校周圍社區與商店作為備用避難所，做到了校園安全的“社會工程化”。[9]

反觀我國，安全教育多流于形式，且以安全知識講授為主，對學生安全缺乏實際的感性教育，缺乏對安全意識的培養；雖然較為重視安全管理，但部分學校因為經費不足，設施設備老化嚴重，相應的安全檢查落實不到位，同時校醫務室缺少專職全科醫生，心理輔導中心更是只做表面文章，往往由不具備心理健康知識的老師甚至行政人員兼任。在組織活動方面尚且停留在校內階段，缺乏整個社會的聯防聯動，未能實現校園安全由學校工程向社會工程的轉變。

(二)動態的校園安全保障機制

在探討了靜態的校園安全保障法規后，接下來分析這套校園安全保障規范是怎樣具體實施的。動態的保障機制的應用過程表現在以下幾個方面(見圖2)。[10]

圖2 校園動態安全保障機制圖

首先，在事前階段，學校管理者應通過履行完善相關設備設施的安全管理義務以及進行危機管理、風險管理與防止損害知識的安全教育，實現可預測危險因素的排除，做到防患于未然，避免責任事故。

其次，在事中、事后階段，當潛在危險現實化并造成損害時，及時啟動事前應急管理體制，實施有關應急預案，學校各分工人員及時到崗，負責宣傳、聯絡協調、對外溝通、心理咨詢輔導，負有集體管理職責的工作人員應按照預案有序開展各自工作，由總負責人總攬大局，并第一時間求助政府和社會；同時校外應急管理人員在接到校內求助后，警察、教育委員會、兒童福利機構、醫療機構、心理協會以及其他機構應迅速介入，抓捕犯罪嫌疑人并消除危險，及時為被害兒童及教職工提供醫療救護與心理援助，做好事后處理工作。事前預防、事中應對以及事后處理相結合，學校、政府和社會協同聯動的動態應急管理機制，可以實現真正意義上的危機管理與風險管理，做到損害最小化。

吸取池田小學校園暴力事件教訓后，所構建的校園安全保障機制就成功發揮了一定的作用。例如，在2005年2月14日的大阪府寢屋川市市立中央小學校殺傷事件中，一位手持菜刀的17歲少年趁低年級學生放學與校長出差的縫隙混入學校，企圖殺傷高年級小學生。但在走廊與一位男性教員相遇后，迅速被男性教員識破。男性教員按照相關培訓的流程，在將該少年帶離學校的過程中，不慎被對方刺傷。隨后趕來的教職工們及時報警并按照預案手持相關器械將該少年包圍。5分鐘后趕來的大阪府警察順利將少年逮捕，隨行的醫護人員也對傷者進行了及時處理。[11]雖然造成參與處置的一名教員傷勢過重不幸身亡以及兩位教職工受傷，但是尚在上課的數百名高年級小學生安然無恙，甚至不知道外面發生了什么。事后當地教育委員會也對時任校長(玩忽職守)等相關責任人進行了處理，并完善了放學時段的安全管理。相比池田小學校園暴力事件，寢屋川市市立中央小學校殺傷事件出現了截然不同的死傷結果，可以說校園安全保障機制起到了一定的作用。

在我國，目前尚缺乏事前、事中、事后學生、教師與政府、社會緊密相結合的動態校園安全保障機制，造成各校園安全保障制度與主體之間孤立靜止，缺乏聯系和互動。如何實現聯防聯動，日本的經驗是值得借鑒與學習的。

四、日本校園安全保障機制對我國的啟示

校園安全已經成為一個世界性問題，世界各地的校園安全事件時?，F于媒體。我國近年來發生了不少校園安全慘案，特別是2010年連續發生了5起校園慘案。[12]2018年6月28日，上海市世界外國語小學浦北路校區附近，因窮困潦倒而患有反社會型人格障礙的黃某持刀亂砍，造成2名學生死亡，1名學生與1名家長受傷的嚴重后果，其持刀亂砍的犯罪手法、報復社會的犯罪動機、心理陰暗的犯罪主體、相同的作案工具以及同樣嚴重的死傷后果與池田小學校園暴力事件如出一轍，其手段之殘酷，行為之殘忍，情節之惡劣，后果之嚴重，無一不令大眾咋舌。

這些事件反映出我國校園缺乏高效而完備的校園安全保障體系，我國的校園安全保障機制在諸多方面還存在明顯的缺陷。筆者認為可以從上述日本的制度中，借鑒其有益的經驗。

(一)強化安全教育，提高安全意識

相比日本，我國的安全教育還存在短板。一是范圍狹窄，安全教育往往局限于生活安全和交通安全，對于校園暴力侵害的應對和避難缺乏教育。二是方式單一，往往注重交通規則、滅火方法等安全知識的學習，缺少在危險場景下的體驗式教學和感性教育，學生空有安全知識卻缺乏相應的安全意識與沉著應對的態度，在危急情況下很難在安全知識指導下作出相應行動。三是在應試教育下，安全教育更多注重形式。對此，我國務必要開設專門的安全教育課程，將安全教育落到實處；并加強應急訓練、模擬演習等實操活動的開展，讓學生在活生生的危機場景中體驗危險，樹立高度的安全意識，做到遭遇危險時有應對方法。四是缺乏校園暴力應對預案，我們應在安全教育中加入校園暴力侵害應對預案，彌補這一安全教育領域的空白。

(二)加強心理教育，建立心理輔導中心

在日本校園安全管理制度的探討中，特別提到了心理援助、心理輔導的內容。事實上池田小學校園暴力事件之后，日本各地中小學都與大學或者當地臨床心理協會等社會組織合作，在校內建立了心理輔導中心。我們應積極推進這種模式，聯合大學等研究機構以及社會組織的力量，有條件的建設心理輔導中心，經費緊張、人員缺乏的可先設置心理輔導室。[13]一方面，心理輔導工作可以及時緩解教職工的工作壓力以及學生的學習壓力，在一定程度上消除學生與教職工產生心理疾病給校園安全帶來的隱患，也減少教師肆意體罰學生或者學生為泄憤殺害教師的事件。另一方面，要確保在校園暴力事件后及時地給予心理干預，可以緩解教職工以及學生的心中恐懼與心理創傷，保護學生幼小心靈，降低兒童和青少年創傷后應激障礙(PTSD)[14]的發生概率。

(三)進行安全培訓，制定應急預案

筆者認為我國應積極學習日本，編制校園安全計劃，建立校園應急管理委員會，制定應急預案。長期以來，我國校園應急預案僅僅針對防災方面，缺乏應對校園暴力侵害的相關應急預案，而對于校園應急管理委員會和校園安全計劃的制定更是聞所未聞。我國應學習上文中日本在對物管理方面的工作經驗，編制涵蓋方方面面的校園安全計劃，建立分工明確、責任落實到位的校園應急管理委員會，改變過去孤立的安全措施與靜態的安全預案，建立動態的校園安全保障系統。特別是要加強安保人員的選拔與培訓，改變目前校園安保人員陳設化與老齡化的現狀，使安保隊伍年輕化，用校園防衛知識與業務培訓強化意識，用足以應對一般侵害的防衛裝備武裝身體。

(四)運用大數據和人工智能手段

如上所述，池田小學校園暴力事件之后，日本政府與學校為提高防范水平與防范能力，廣泛運用了高科技智能化手段，努力實現校園安全保障的與時俱進。其中最為明顯的舉措要屬“犯罪地圖系統”。犯罪地圖是依據一定的數學法則，運用制圖技術，為可視化表達犯罪空間分布、組合、數量、密度、聯系以及時間演化狀態所繪制的圖形。[15]警方有大數據系統生成的校園周邊犯罪地圖之后，犯罪的高發時間、高發地點以及整體犯罪態勢和一些潛在的安全隱患就可以即時被公眾了解，校園安保相關力量可以有的放矢，重點布控，實現事前消除危險。與日本相比，大數據技術與犯罪監控能力更加強大的我國，如果能夠學習和引進該技術用于校園安全保障，定能發揮出巨大的效用。

(五)號召公眾參與，實現社會協同

日本發揚其“地方自治”傳統，積極推動當地社會組織與群眾團體參與到校園安全保障工作之中，努力實現校園安全保障主要由學校單方應對到整個社會工程的轉變。同樣有著集體主義傳統與尊老愛幼美德的我國，也可通過建立社區志愿服務加強校園周邊的巡邏，建設校園外安全避難所，與社區共同構建監控體系、設立醫療熱線與快速報警裝置等手段，號召社會和公眾加入到校園安全保障中，打響防范校園慘案的人民戰爭。

(六)政府牽頭領導，提供有效支持

池田小學校園暴力事件發生以后，日本政府與文部科學省以及各級教育委員會積極行動，通過明確校園安全保障范圍、制定校園暴力侵害事件應對指南、加強校園安全立法與提供財政援助等方式，為校園安全保障制度提供了制度框架以及物質支持。

“百年大計，教育為本”，教育事關國家、民族的前途和命運。我國中央和地方政府應根據《憲法》第三十三條所規定的“教育權”，保障安全的教育環境，及時將制訂校園安全保障法納入立法規劃之中，切實落實各項校園安全管理制度，并對缺乏資金而無力負擔的學校給予財政補貼。最終由各級政府牽頭，把各項政策和法律框架切實落地，充分發動全社會的力量，通過科學合理的危機管理模式，實現“學校即為圣域”的中國夢。