高校預算績效管理模式探析

文 / 李濟江，葉敏娣,湖北科技學院

新《預算法》已于2015年1月1日正式實施，新《預算法》對政府預算制度進行了全面規范，實現了從“管理法”到“控權法”的轉型。而高校的經費來源中，占比最高的是財政撥款，在新預算法的影響下，如何建立健全科學的績效評價目標和評價體系、明確責任和評價主體、落實經濟責任都會影響到員工增收節支、開源節流的積極性，關乎教育資源的合理配置和效用最大化。高校引入績效管理理念的必要性和重要性顯而易見，也是高校主動對自身的預算管理模式進行變革的需要。

1 我國高校預算績效管理發展歷程及研究現狀

20世紀70年代，美國管理學家奧布里·丹尼爾斯提出了“績效管理”的概念，其作為一種管理思想和方法論， 80年代在發達國家的企業管理中廣泛應用，績效審計逐步代替傳統的國家審計，在于創造一個高效、廉價的政府。我國企業管理則在80年代引入美國50、60年代盛行的目標管理，隨后績效管理逐漸在我國企業管理和政府管理中得到廣泛應用。

目前，我國各高校在開展預算績效管理時，常常處于被動地位，迫于各級財政機構的壓力才開展相關的預算績效管理，對預算績效管理概念認識不清晰不完整，認為完成年度績效評價就是做好了預算績效管理工作，對預算績效管理中的事中跟蹤和事后反饋不夠重視。2012年財政部印發的《行政事業單位內部控制規范》文件明確指出，行政事業單位應當加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。明確的給出了預算績效管理機制的內涵，作為行政事業單位重要組成部分的高校，應當正確認識到預算績效管理的意義和作用。

2 高校實施預算績效管理的意義

2.1 豐富和升華高校辦學管理理念的需要。在堅持辦好人民滿意的大學的根本原則上，高校管理還應注重從投入與產出的比較角度探討高校辦學效益，提高辦學效益，提高教育資金的使用效率，實現合理分配社會資源，可以辦更多更好的高校，這本身也是辦好人民滿意的大學的根本要求。

2.2 充分發揮財務監督職能的需要。學校層面需進一步提高財務處在高校管理和發展中的專業優勢，注重財務監督體系化的頂層設計，這就需要建設包含高校績效評價、財務預算、財務考核、參與決策和內部控制等在內的各方面工作，加強高校財務監督決策的高級職能的運用。

2.3 高校充分履行職能的體現。高校作為高素質人才培養基地，教學和科研是高校發展過程的重要工作，在高校中全面落實預算績效管理，有助于促進教育資源的合理配置，提高高校有限資源的使用效益，使教學科研資源發揮最大價值，從而發揮高校的整體優勢，提升高校服務社會的能力和水平。另一方面，全面實現高校預算績效管理，可以引導各高校思考自身發展中的問題，揚長避短，在實際高校教育工作中不斷解決問題，提升自身管理能力。構建高校預算績效管理體系，從一定程度上也可以為高校的未來發展指引方向。

3 構建適合高校實際的預算績效管理模式的要點

3.1 以高等教育財政支出績效評價為導向，構建高校財務體系

3.1.1 加強高校財務監督職能的發揮，改變僅重視高校財務資金收支服務的一元職能的傳統觀念。在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校財務系統，充分發揮高校財務預算、財務評價、參與決策和內部控制等財務工具的重要作用。

3.1.2 探索建立符合高校辦學績效評價實際的指標體系，對各項目的立項、執行和結果進行全過程的考核，并將績效指標體系與高校整體的部門考核和個人考核進行深度融合，逐步提高績效評價考核在學校考核中的權重。

3.2 全面引入績效預算管理思想

3.2.1 高校引入績效預算的重要性

高校不同于以營利性為目的企業，其資金財產的來源主要是財政撥款和學費收入， 在核算教育成本費用上沒有迫切要求，造成高校對財務預算管理認識不夠，對資金的支出結構、過程和結果不夠關注。在財務預算編制程序、數據來源以及編制方法都存在著一定的問題；關于評價高校財務預算管理是否有效，也缺乏一個科學的評價體系。而高校財務預算是整個高校正常運作甚至快速發展的前提和保障。因此，加強財務評價和監督，完善高校財務預算管理模式顯得越加重要。

3.2.2 績效預算的理論特征

1）編制預算有依據，績效目標保實現。確保編制預算時同步填報績效目標，中期做好預算支出的績效考評，項目結束后考核各項績效目標的完成程度，真正實現績效和預算同步。

2）詳細制定指標，重視財務監督。要按照職能和項目編制預算，詳細制定績效指標，并且可以進行有效的成本計量，使預算從過去的簡單收支核算轉到成本核算和財務監督。

3）強調計量和報告績效與成本。建立科學的的績效和成本標準，項目支出預算均可以與標準進行比較，來判斷實際績效與標準績效的差異程度。

4）以績效為抓手，促進預算模式變革。績效預算強調任何預算支出都要與績效相掛鉤，通過將績效與預算綁定，促進公共支出預算模式變革。

3.3 全面引入績效預算管理的幾點措施

3.3.1 建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執行和績效評價的整個過程中。績效預算管理是一種以績效目標為導向、以項目成本為衡量、以業績評估為核心的一種預算體制，實際就是把資源的分配與績效實現的結果緊密結合的預算體系。

3.3.2 建立健全高等教育財支出績效評價制度。建議國家層面在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法規中增加高等教育財支出績效管理的要求，學校層面建議出臺高等教育財務支出的評價規章和制度。

3.3.3 強調高校預算編制的科學性和有效性。增強預算編制的針對性，細化各項財務預算，杜絕二級單位簡單 “拷貝”上交上期預算，學校簡單匯總的現象。

3.3.4 加強財務執行過程及效果的管理。 由于高校資金來源的特殊性，使得高校在運用經費方面有很大的彈性，編制預算時填報的項目支出與預算資金實際支出可能存在差異，國家和高校可能也會因為信息的不對稱，最終會導致高校獲得珍貴的資源卻使用在了效益偏低的項目上。而高校長期以來缺乏外在的約束步和監控力，造成使用經費的浪費，從而導致高校經費的使用效益不高。加強以績效評價為導向的財務執行管理迫在眉睫。

3.3.5 增加項目績效評價和財務指標考核在年終考核中的權重，引導各部門制定科學高效的項目方案，提高項目的執行效益，增加資金的使用效率。另外，對各項目和二級單位的財務執行率也要加強考核，對于執行率偏低的項目和單位一定要下期財務預算編制時予以重點關注。

3.3.6 提升財務的決策參與度。要建立全面的績效評價導向的財務預算體系，除了做好財務預算的編制工作，還要在執行層面發揮更強有力的監督作用。財務部門應該積極發揮專業參謀作用，提高財務工作與業務工作的深度融合，提高財務指標的決策參考作用。

3.4 加快高校內部控制體系的建設

《行政事業單位內部控制規范（試行）》中明確了內部控制的概念和內容，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。主要包括預算、采購、收支、工程、資產與合同六大業務活動的控制，通過對資金管控延伸到財務處以外的其他業務部門。強調各單位要建立“以預算為主線，以資金管控為核心”的內部控制體系。

內部控制與預算績效管理不是分離的關系，而是相輔相成，對高校來說，做好內部控制的前提即是做好預算績效管理工作，因此加強高校內部控制的建設能為預算績效管理提供良好的保障。

4 結束語

2018年9月，中共中央國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，標志著我國預算績效管理探索再上一個臺階。而鑒于國家財政制度改革的需要及目前高校預算績效管理的現狀，探索建立適合各高校實際特點的預算績效管理模式迫在眉睫。