推進人大司法監督體系現代化的思考

賈冬

黨的十九屆四中全會決定明確提出要堅持和完善人民代表大會制度并作出了專門部署。2019年以來，全國各級人大內務司法委員會相繼更名為監察和司法委員會。面對更名后人大監察和司法委在維護司法公平正義、保障公民合法權益方面的職責和作用更加凸顯的新形勢，面對司法體制改革深入推進的新情況，我們必須從新時代加強制度建設的戰略全局、從發揮國家治理體系的整體功效出發，充分認識堅持和完善人大司法監督制度的新內涵、新要求，把人大司法監督制度的特點和優勢充分發揮出來。本文擬圍繞“加快推進人大司法監督體系現代化”這一具有重大理論意義和實踐價值的課題，通過認真評估并充分認識其重要性，從“虛”和“實”兩個維度，從“理念”和“路徑”兩個視角，對未來5～10年的人大司法監督體系建設，有針對性地提出系統性對策建議，以期能夠助力人大制度和人大治理體系現代化進程。

一、加快推進人大司法監督體系現代化的重要意義

（一）加快推進人大司法監督體系現代化是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。司法監督制度是人民代表大會制度的重要方面，司法監督體系現代化是人大治理體系和治理能力現代化的題中之義。十九屆四中全會決定提出要健全人大對“一府一委兩院”監督制度，加強對法律實施的監督。這迫切需要通過加快推進人大司法監督體系現代化，助推人民代表大會制度尤其是人大監督制度的科學化、結構的合理化、方式的精細化、過程的民主化，以科學完備的人大司法監督制度助推中國特色社會主義制度更加成熟定型，以人大司法監督體系現代化助推國家治理體系和治理能力現代化。

（二）加快推進人大司法監督體系現代化是適應社會主要矛盾變化和人民對美好生活向往的必然要求。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全等方面的要求日益增長，更加重視知情權、參與權、表達權、監督權。同時，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。尤其當前，雖然“聶樹斌案”“呼格吉勒圖案”“張氏叔侄強奸殺人案”“云南孫小果案”“湖南懷化操場埋尸案”等一批重大案件得到糾正，但司法權威和司法公信力仍然時而受到質疑。這迫切需要通過加快推進人大司法監督體系現代化，聚焦人民期待的增長點，找準各方利益的結合點，更好滿足人民群眾對司法公正的需求，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

（三）加快推進人大司法監督體系現代化是建設更高水平法治中國、平安中國的迫切需要。全面依法治國的總目標包括形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。同時，現代社會是高風險社會，諸如非法集資、產權糾紛、“新冠肺炎疫情”、群體性事件等各類風險的跨界性增強、傳導性加快，容易形成風險綜合體。這都迫切需要我們通過加快推進人大司法監督體系現代化，強化優化人大司法監督資源，從事前、事中、事后的司法整體視角進行監督，從源頭、傳導、化解等風險關鍵環節進行監督，提高建設更高水平法治中國、平安中國的前瞻性、系統性、針對性。

二、加快推進人大司法監督體系現代化的理念創新

（一）人大司法監督定位現代化

1.鮮明的法律性定位。作為法律意義上的國家行為，人大對司法工作的監督以我國憲法和法律作為基礎，通過憲法和法律規定的程序來進行。各級人大及其常委會如何進行監督，都必須以憲法和法律為依據。法律性無疑是人大司法監督工作的最顯著特征。

2.崇高的權威性定位。人大對司法工作的監督在國家司法監督體系中層次最高、最具權威。從法律地位看，人大居于整個國家機關體系的核心;從監督依據看，人大對司法工作的監督依據憲法和監督法等法律的規定;從監督方式看，人大行使監督權，司法機關必須無條件接受，而不能對人大進行監督;從監督手段和法律后果看，人大對司法工作的監督包括罷免、撤職等多種剛性方式，司法機關必須無條件執行。

3.廣泛的人民性定位。人民通過直接選舉或間接選舉方式，推舉出各級人大代表，委托其行使管理國家事務與社會事務的權力，其中就包括對司法工作的監督權。由此可見，人大對司法工作的監督就是代表人民行使的監督，是人民當家作主的直接體現，是以人民群眾為后盾、以國家強制力為保證的監督。同時，人民群眾的來信、來訪、來電，構成了人大對司法工作進行監督的渠道來源。

（二）人大司法監督目標現代化

正如密爾所指出的：“人民議會應該控制什么是一回事，而它應該做什么是另一回事……只有它能做好的工作它才應當承擔起來。至于其他的工作，它的正當職責不是去做該項工作，而是設法讓別人把該工作做好。”我國的司法權是人大交由司法機關行使的，司法機關根據人大的授權進行司法活動。故而，人大加強對司法工作的監督的根本目的，就是確保司法權能夠得到正確、有效地實施，不被濫用或錯用。當然，人大監督司法的目的決不是為了糾正一些個案，因為糾正個案只能實現個別公正。人大監督司法的現實目的，應當是從頂層設計、工作機制上糾偏扶正，促進司法機關工作制度和機制的完善，推動法官、檢察官素質的提高，進而實現司法的公平正義。人大和司法機關都要明確一個觀點：不能把人大監督和司法機關被監督對立起來，人大監督不是故意找岔子，跟誰過不去，而是實事求是地幫助找出問題，改進司法機關的工作。人大和司法機關的根本目標是一致、同向的。

（三）人大司法監督原則現代化

人大司法監督的基本原則，關鍵是既要符合憲法和法律的規定，又要確保司法權得到正確行使。

1.集體監督的原則。人大司法監督的最大特點就是按照民主集中制的原則、以會議的形式集體行使監督職權。

2.權力監督的原則。法院、檢察院由人大產生，要對人大負責，受人大監督。因此，人大的司法監督是最高層次的監督，是最具權威的監督，從而區別于其他監督。

3.專題監督的原則。人大司法監督的范圍非常廣，既可對司法機關實施工作監督，又可對司法機關實施法律監督;既可監督事，又可監督人，每一次監督都是以專題的形式出現，而不是面面俱到。

4.后置監督的原則。人大的司法監督，原則上都是事后監督，不宜進行事中監督，即對司法機關的工作成效進行監督。在監督過程中發現的問題，主要是交辦、轉辦或督辦，既不能包辦代替，更不能直接進行處理。

5.非個案監督的原則。人大的司法監督主要是針對帶有一定普遍性、典型性的問題進行監督，而不能就某一個具體案件進行監督，側重于對傾向性問題進行解剖分析，進行提醒、警告和糾正。法律意義上的個案監督，應該由專門負責法律監督的檢察機關去進行。

（四）人大司法監督范圍現代化

司法是維護社會公平正義的最后一道防線。社會各界對司法體制改革的期望值很高，對人大依法加強監督、維護和促進司法公正的期望值也很高。人大要切實做到依法、有效監督，在監督范圍上，應當體現在以下四個方面：監督司法公正、監督司法改革、監督司法人員、監督司法規范性文件。

（五）人大司法監督工作關系現代化

1.正確處理人大監督和黨委領導的關系。人大對司法工作的監督是否能取得成效，取決于黨的領導和支持，不能把二者對立起來。人大開展對司法工作的監督，應當主動接受黨的領導，保證憲法賦予的黨的核心領導地位。

2.正確處理人大監督與檢察監督的關系。人大司法監督是宏觀監督，檢察機關開展的法律監督是微觀的具體案件的監督。實際工作中，各級人大要善于借力，發揮檢察機關的職能，把人大司法監督同檢察監督緊密結合，形成強大的監督合力。

3.正確處理人大監督與獨立司法的關系。人大依法監督與司法機關依法獨立行使司法權并不矛盾，兩者的目標都是為了維護司法公正，保證司法權正確行使。我國憲法規定，司法機關獨立行使司法權，主要是不受行政機關、社會團體和公民個人的干涉，司法機關必須接受人大的監督。

4.正確處理人大監督與社會監督的關系。社會監督包括輿論監督、人民群眾的監督等，人大要充分發揮社會監督的作用，在開展對司法工作的監督時，結合社會監督，在全社會營造一種良好的監督氛圍，促進執法、司法、守法水平的提高。

5.正確處理人大監督與處理涉法涉訴信訪的關系。向司法機關轉交人大代表和人民群眾反映的涉法涉訴信訪問題，不屬于法律意義上的人大司法監督。轉交這些信訪反映的問題，主要是啟動司法機關內部監督機制的一個渠道，但不屬于人大常委會集體行使對司法工作的監督職權，而是屬于處理涉法涉訴的信訪工作問題。

三、加快推進人大司法監督體系現代化的路徑探索

全面推進人大司法監督體系現代化，要以黨的十九屆四中全會精神為指導，立足長遠與現實，統籌改革與法治，堅持目標導向與問題導向，聚焦制度完善與機制創新，既盡力而為，又量力而行，著重在八個方面作積極探索，實現人大司法監督治理體系和治理能力現代化，夯實“中國之治”基石。

（一）聚焦司法監督制度現代化，加快推進司法監督法律體系建設

盡快啟動修改完善監督法，對包括司法監督在內的監督工作做進一步細化。在監督法修改后，全國人大常委會授權全國人大監察和司法委員會制定統一的司法監督工作制度，明確司法監督工作議題來源、監督方式及其具體操作程序、支持司法機關依法履職的措施、人大監督與其他類型監督的銜接方式、對司法監督工作的保障措施及不接受監督的處理措施等內容。同時，各省、市、縣級人大常委會要根據全國人大常委會的法律制度，因地制宜制定或修訂本地的司法監督工作辦法，形成完備的司法監督工作法律制度體系。

（二）聚焦司法監督方式現代化，加快推進監督權和其他權力行使的聯動

在目前往往考慮更多的是如何綜合運用各種監督方式和手段的同時，應更加注重監督權和立法權、決定權、任免權行使的聯動。有立法權的人大常委會可以根據司法監督過程中發現的情況，制定、修訂法律法規。在任免司法工作人員時，常委會組成人員可以根據監督過程中發現的問題，對任免人員發表意見和建議。今后，尤其應注意在司法監督中善用重大事項決定權。重大事項決定權是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權，長期以來一直沒有得到重視和應用。人大常委會在聽取審議專項司法工作報告的基礎上，結合實際適時作出決定，有利于從法治和制度層面，促進各職能部門支持司法機關依法履職，促進社會各界達成共識，為司法機關創造更加良好的法治環境和社會氛圍，是人大寓支持于監督中的有效路徑。2019年，江蘇省南京市人大常委會針對公益訴訟議題，綜合采取“專題審議+專題詢問+作出決定+滿意度表決”四種方式，尤其是將“監督促當下，決定管長遠”的雙重功效疊加，取得了良好效果，市檢察院檢察長專門發來感謝信，最高人民檢察院領導作了批示肯定并向全國推廣。

（三）聚焦司法監督對象現代化，加快推進對法官、檢察官的監督

要摒棄只監督司法工作卻不監督司法干部的傳統誤區，樹立監督“事”與監督“人”是司法監督“鳥之雙翼”“車之雙轍”的理念。當前，要加強探索對“兩院”干部的任后監督，積極改進和規范評議方法，改變以往“一任了之”的狀況。精心選取“兩院”負責人，聽取審議他們的履職情況并進行評議，既強化其責任意識和依法履職意識，增強接受人大和人民群眾監督的自覺性，又促進“兩院”負責人依法辦案、公正司法，努力提升司法水平，維護社會公平正義，走出一條既符合監督法精神，又契合當前司法監督實際需要的新路子。評議要采取上下聯動方式，既向上級“兩院”征求意見，又向下一級“兩院”了解情況。還可緊跟員額制改革新形勢，探索嘗試聽取審議法院、檢察院審判員、檢察員辦案團隊履職情況的報告并進行測評。測評后，應報同級黨委和組織部門備案，作為考核干部的重要依據。

（四）聚焦司法監督內容現代化，加快推進對類案監督的探索

在監督法出臺前，地方人大在監督司法工作內容上探索出了宏觀監督和個案監督兩種模式，不過幾經博弈，個案監督這種微觀內容的監督制度最終沒有被監督法所吸收。筆者認為，司法機關的主要工作就是辦案，脫離案件談司法監督，無異于“無源之水”“空中樓閣”。人大進行司法監督，應該理直氣壯地關注案件、重視案件、運用案件，關鍵是要準確把握人大“管案不辦案”的度。對此，我們應該在宏觀監督和微觀監督中找到第三條切實可行的道路：類案監督。監督法已經明確了各級人大常委會的監督形式，因此，開展類案監督的形式主要有專項審議、執法檢查、詢問、質詢、特定問題調查等。在監督的具體過程中，可以運用一種形式，也可以綜合運用幾種形式。具體的監督流程可以是：監察和司法委對司法機關辦理已生效的社會影響重大或群眾反映強烈的有關類型案件的情況開展調查研究。調查研究可以采取聽取類案辦理情況匯報、隨機抽取司法機關一定數量的有關類型案件組織案件評查等多種方式進行;監察和司法委員會形成書面報告，提交人大常委會會議審議;人大常委會在審議后，提出類案監督審議意見或作出相關的決議、決定;司法機關按照審議意見或決議、決定的要求進行整改;人大常委會對司法機關辦理落實類案監督審議意見的情況報告進行滿意度測評;人大常委會將類案監督審議意見、決議、決定及司法機關辦理落實情況向社會公開，接受人大代表和社會監督。

（五）聚焦司法監督效果現代化，加快推進增強司法監督工作剛性和實效

一是要堅持韌性監督。人大監督司法工作不可能一蹴而就，需要把熱點難點問題列為年度常規議題，圍繞階段性突出問題有重點、有計劃地持續開展監督。如可以就執行難、未成年人檢察等問題連續打出“組合拳”，致力于以監督過程的“韌性”達到監督結果的“剛性”。從實際效果看，鍥而不舍地開展韌性監督，既能推動司法機關的工作，也能彰顯人大監督的剛性，成效是明顯的。二是要用好“互聯網+監督”。要把用好信息化平臺擺在重要位置，搭建民意互動交流平臺，使“互聯網+監督”的良性互動得到充分實踐。可以圍繞司法公開、人民陪審員制度等為主題，在人大網站舉辦 “熱點網談”活動，組織代表與網民在線交流。網談結束后形成專報，報當地黨委，促進司法問題的解決。三是要加強跟蹤監督。要多采用人大常委會會議聽取審議意見落實情況報告并開展滿意度測評的做法。在跟蹤監督中，要對照審議意見，查看司法機關是否采取有效措施予以落實，而不能僅靠聽匯報了事。對司法機關未采取有效整改措施的，要督促其及時糾正。對反饋后仍沒有落實的，或反饋回來的整改情況不符合要求的，要重新整改，直到落實為止。

（六）聚焦司法監督能力現代化，加快推進司法監督專業化建設

從全國來看，監察和司法委作為人大唯一全面聯系“一府一委兩院”的專門委員會，業務范圍廣、專業化程度高，但許多地方尚未在常委會下設立工作機構，以加強閉會期間的各項工作。應該借鑒濟南、青島、杭州、寧波、廣州等地經驗，設立人大常委會監察和司法工作委員會，并增設業務處室、配足配強工作人員。同時，應大力推進司法代表專業組、監察和司法委員會委員專業化，嚴把司法專業組代表、監察和司法委員會委員的專業構成入口，在具備法學專業知識的同時，應突出強調司法實踐經歷，并確保一定人數規模，以滿足類案監督、專題詢問、特定問題調查等深度監督的需要。此外，立足“監督者和被監督者不宜混同”原則，應確保上述代表委員中非法院、檢察院干部的數量。

（七）聚焦司法監督手段現代化，加快推進司法監督聯網信息平臺建設

要有效開展監督，首先要熟悉被監督對象的工作情況。解決人大司法監督長期存在的“信息不對稱”困境，關鍵在于科技進步的推動。要善于把大數據、區塊鏈、人工智能等現代科技與司法監督深度融合起來，通過現代科技推進監督溝通、改進監督質量，打造數據驅動、人機協同、跨界融合、共創分享的智能化司法監督新模式。目前，廣州市人大司法工作聯網監督系統已開通廣州市中級法院、廣州市檢察院、廣州海事法院、廣州知識產權法院、廣州仲裁委員會5個子系統，在司法業務報表的基礎上，開發了可視化展示和預警功能，對海量司法數據進行去粗取精，分析掌握司法辦案規律，對主要的司法業務指標進行動態監測，此舉將人大監督與司法機關內部監督有機結合起來，形成了強大的監督合力。應借鑒廣州等市人大做法，探索在大數據時代背景下，建立人大司法監督信息系統平臺，對司法機關進行動態、實時、在線監督。

（八）聚焦司法監督績效現代化，加快推進建立人大司法監督工作評價體系

長期以來，人大對司法工作的監督已經成為各級人大及其常委會行使職權的常態化工作，但一直沒有建立起完備的評價制度。法律法規是否得到有效實施，審判權、檢察權是否得到正確行使，缺乏量化的評價指標體系，也沒有客觀、合理的評價機制。在新的形勢下，要提高人大司法監督工作的水平和質量，必須逐步建立人大司法監督工作評價制度，制定法律法規有效實施的評估指標體系和檢察權、審判權正確行使的評估指標體系及評價標準。還要探索建立人大司法監督工作評價機制，包括引入第三方評價機制等。通過人大司法監督工作評價制度的建立和運行，克服人大監督評價的主觀性和隨意性，不斷增強人大司法監督實效，解決好“辦好辦壞一個樣”的問題。

（作者單位：江蘇省南京市人大監察和司法委員會）