財政支持公共衛生應急管理體系研究

郭旭

摘要：當前新冠肺炎疫情沖擊全球公共衛生應急管理系統，給人民生命財產安全、經濟社會和國家安全構成了極大的威脅，國內公共衛生應急管理面臨嚴峻挑戰。本文通過對財政支持公共衛生應急管理體系的運行現狀進行分析，梳理出當前體系在設計和運行方面存在的種種問題，為進一步健全完善財政支持公共衛生應急管理體系建設提供決策參考。

Abstract： The current epidemic situation of COVID-19 affects the global public health emergency management system， which poses a great threat to people's life and property safety， economic society and national security. Domestic public health emergency management is facing severe challenges. This paper analyzes the operation status of the financial support public health emergency management system， sorts out the problems existing in the design and operation of the current system， and provides decision-making reference for further perfecting the financial support public health emergency management system.

關鍵詞：公共衛生;應急管理;財政支持

Key words： public health;emergency management;financial support

中圖分類號：R181.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）19-0097-02

0 ?引言

人類社會的快速發展以及全球一體化使得人口流動更加頻密，客觀上有利于傳染病的傳播，與此相關的公共衛生風險加大。2003年的SARS、2009年的H1N1型禽流感、2015年的中東呼吸綜合癥等傳染病疫情暴發所引發的公司衛生危機事件，特別是當前肆虐全球的新冠肺炎疫情，給人類生命財產安全、社會經濟和諧發展構成嚴重威脅。因此，研究財政支持應急管理體系的現狀，總結應急管理體系在設計和運行和管理的不足之處，對于健全和完善公共衛生應急管理體系具有特別重要的意義。

1 ?新冠疫情沖擊全球公共衛生應急管理系統

新冠肺炎疫情自爆發以來，首先對我國衛生應急系統形成前所未有的沖擊。黨中央高度重視，習近總書記親自指揮，親自部署，充分發揮我國中國特色社會主義制度優勢，群防群控，疫情在全國范圍內得到有效控制。但在當前和今后較長一段時間，在后續防控特別是嚴防疫情反彈，以及應對疫情帶來的社會經濟次生災害等方面仍還有許多艱巨的工作要做。雖然中國與世衛組織協作，將疫情的預警以及防控經驗時的向世界各國充分的提示和傳遞，但由于世界各國實力和應急管理水平參差不齊，部分國家對疫情的重視程度不夠，未采取被我國證明行之有效的應對手段，當前疫情正在中國以外的全球范圍內繼續漫延擴大，使各國公共衛生應急管理系統難以招架。疫情危及人類生命安全，應對疫情給各國帶來沉重的經濟負擔，疫情誘發的經濟次生災害在全球形成共振必將重創對全球經濟并造成深遠影響。在毫不放松防控的同時，重新檢視和補強公共衛生應急管理體系就變得非常必要，而財政支持是公共衛生危機應急管理體系有效運行的有力支撐和保障，在危機預防和防控，應急物資安排調度，對困難群體和企業的經濟紓困救助、經濟復蘇以及相關科研和研發活動開展等各個方面，均離不開科學的財政支持體系的有效運行。為更好防控公共衛生風險，需切實發揮財政支持的支撐性作用。

2 ?我國財政支持公共衛生應急管理體系的現狀與問題

突發性公共衛生危機具有不可預知和破壞力強的特點，特別是2003年SARS疫情給我國造成了重大的人員財產損失，針對SARS的經驗教訓，我國加強公共衛生應急體系建設，較疫情以前有較明顯的改進。近年來結合國家治理能力現代化建設，公共衛生應急管理體系的能力水平也進一步提升，在財政支持方面，以這次新冠肺炎疫情為例，國家在防疫應急物資生產與調撥，人員醫療費用報銷，疫情防控專項補助，研發活動財政資金支持，防控活動組織保障等各方面的財政支持等方面，都較2003年應對SARS疫情時力度更大。這首先得益于我國快速發展綜合國國力日益強大;其次我國具有集中力量辦大事的獨特體制優勢;第三是公共衛生應急管理體系初見成效。但我們更應該看到，在這次疫情中暴露出來的公共衛生應急管理體系財政支持方面仍存在諸多短板。

一是對公共衛生危機“黑天鵝”事件的財政支持準備不足應對較為被動。所謂“黑天鵝”是指發生概率極小，而一旦發生，危害較大并顛覆以往認知，以本次新冠肺炎疫情為例，它的驟然暴發，就是一場典型的“黑天鵝”事件。這次新肺炎冠疫情，一開始武漢對它的重視不夠，公共衛生危機防控應對較為遲緩，配套的財政支持也就不能及時運行，抗疫形勢一度非常嚴峻。為控制住疫情，保障人民生命財產安全，不得以采取封城封路等防控措施， 為此付出了極為高昂的經濟代價。

二是與公共衛生應急管理配套銜接的財政支持體系尚未健全完善，支撐能力不足。在2003年SARS疫情過后，我國公共衛生應急管理機制建設有了長足的進步，但是機制發揮作用最終得落腳到財政支持。目前我國尚缺乏一個與公共衛生應急管理相配套的，包括應急管理組織建設、社會動員、應急物資生產儲備、日常防控預警、宣傳教育、專業人才培養、紓困救助以及經濟恢復等較為完備的財政支持體系。這就影響到公共衛生應急管理統籌實施。

三是公共衛生應急管理財政支持保障受財政能力制約較大。公共衛生應急管理機制的建立與完善在很大程度上由資金投入力度所決定，所需的經費主要由國家財政負擔，從全方位、常規性和現代化防范的要求看，現有財政支持還難以充分滿足公共衛生應急管理的需要，資金制約仍然是當前最大的瓶頸。這里面最突出的問題是，在資金保障方面，地方財政保障能力不足，特別是欠發達或貧困地區的地方財政負擔能力弱，應急工作經費未納入財政預算，使監測預警、應急培訓演練、衛生健康教育、重點物資儲備等各項應急工作難以開展，財政支持保障受資金制約較大，保障力度不夠，削弱了公共衛生應急管理體系作用的進一步發揮。

3 ?財政支持公共衛生應急管理體系的對策建議

健全公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力，是持續推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，習近平總書記指出：“要從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生管理體系，提高應對突發生大公共衛生事件的能力水平”。為我們當前和今后應對重大公共衛生事件，防控相關風險指明了方向，同時也為財政支持公共衛生應急管理體系建設指明了方向。

3.1 應加強公共衛生風險管理能力貫徹底線思維

首先，公共衛生事件往往事發突然，不可預見，進展迅猛具有“黑天鵝”的顯著特點，同時它又容易掩蓋于細微處而被人忽略，成為破壞力巨大的“灰犀牛”，“黑天鵝”與“灰犀牛”，是公共衛生風險防范的一體兩面，既要努力防范“灰犀牛”，著力于發現可能被忽視的風險，又要通過一套科學風險管理體系來識別和應對風險，減少“黑天鵝”暴發的幾率;其次，在財政支持公共應管理方面，也要應用風險管理的科學技術，對歷史上發生的重要公共衛生危機事件進行認真的研究和梳理，將其發生的概率及相關影響進行科學量化，并運用底線思維結合情景分析等技術，將相關的演變情景進行分析推演，預測各種情景下的應急支出，結合國家經濟社會發展水平與財政能力設定科學的投入和負擔比例，為財政支持應急體系建設打好基礎;最后，相關的規劃測算工作中應加強跨部門合作，發揮各自的專業優勢和職能。

3.2 著力構建體系化、規范化、常態化的財政支持系統

首先，在法律層面，應當為公共衛生防控完善相關的法律法規，特別是制訂相關的細則，還應加強部門法的協調，使財政支持系統在法律層面有操作依據，并與政策形成聯動，解決特殊問題;其次，應梳理財政支持系統中的各部門職能，防止職能重疊、職能不清帶來的推諉和阻塞，確保協同高效運行;最后，應加強政府預算管理，為應急防控提供常態化的預算保障，使防控機制的預警能力、反應和應對能力得到質的提升并形成長效機制，減少公共衛生事件及次生災害對經濟社會、民生以及國家安全的沖擊。還應該加強相關預算執行的績效評估，確保效果，促進完善。

3.3 優化公共衛生應急管理財政支持資金配置提高支出效率

公共衛生應急管理財政支出龐大涉及面廣、環節多、非常規狀態、管理難度大，是公共衛生應管理財政體系的核心問題，實質是資金來源和支出的財政管理問題。當前疫情尚未撲滅，財政支持的重要任務是做好支持保障工作，并在此基礎上逐步推進系統化化，研究建立健全長效機制。在近期，首先，應加大當前財政疫情支出力度，特別是對防控薄弱地區的支持力度，提高資金使用效率，保障效果;其次，應強化政策保障，使相關的支出能夠及時落實到位，防止管理疏漏被挪用;最后，財政支出要與金融稅務等措施協同發力，在防控疫情的同時，做好經濟紓困、民生保障、經濟恢復和防范風險。在中長期，要構建一套與經濟發展水平和公共衛生管理現代化相協調，負擔科學合理可持續，響時及時運行高效的財政支持系統。資金來源渠道可借鑒國外先進經驗，采取財政常備預算+公共應急保障基金的方式，具體是，常備預算解決公共衛生應急管理中的預防性支出，納入各級年度財政預算，對于貧困落后地區，中央財政應給予保障;公共應急保障基金，主要用公共衛生應急事件發生時的防控以及相關支出，可考慮采取由企業、個人社保、以及醫院稅前利潤、公益組織收支余額中提取，拓寬來源渠道，閑時積累、穩健儲備、覆蓋充分、有備無患，不斷增強公共衛生應急系統的財務承受力。提高財政支出效率，主要做好以下三點，一是合理規劃公共衛生資源投放，避免資源過于集中于大中城市，協調布局;二是加大對公共衛生應急管理相關的理論研究以及科技研發的財政資金投入，對從事相關的企業和科研院所適當給予補貼，不斷提高傳染病防治水平，以及公共衛生應急管理的技術水平;三是規范財政資金的運行，加強資金支出的審批與執行，加強審計和績效評價，確保支出充分發揮應有的作用。

4 ?結語

科學高效的財政支持是公共應急管理體系運行的支撐和保障，在當前疫情防控毫不放松的同時，迅速調整、優化、健全完善財政支持公共應急管理體系，通過強化風險管控意識和能力，機制體制構建與創新，財政、金融、稅務等政策協同配合，拓寬資金渠道，科學合理的規劃和投放資源，強化財政支出管控等，多管齊下構建適合我國國情的，更加保障有力的財政支持公共應急管理體系。

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