構建新型鄉村多元化糾紛解決機制

聶晶

【關鍵詞】鄉村社會治理 ?多元化 ?糾紛解決機制 ? ?【中圖分類號】D926 ? ?【文獻標識碼】A

鄉村社會治理水平特別是糾紛化解能力直接影響著社會穩定，影響著群眾的安全感、獲得感、幸福感，事關黨的執政基礎和威信。黨的十九屆四中全會指出，“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。構建基層社會治理新格局，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”。為此，需要加快構建多元化矛盾糾紛解決機制，為鄉村振興提供和諧穩定的發展環境。

當前鄉村社會治理中糾紛解決的復雜性

當前，鄉村社會糾紛類型主要包括傳統型的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、山林糾紛、土地糾紛、水事糾紛、輕微刑事糾紛，以及新型糾紛如合同糾紛、拆遷占地補償糾紛、土地承包糾紛、買賣租賃糾紛、醫療事故糾紛、交通事故糾紛、人身損害糾紛、黨群干群關系糾紛等，糾紛呈現出多元化、復雜化的外在表現。此外，鄉村群眾在以個體為主反映訴求的基礎上，串聯、抱團、聚集的情況不斷增多，涉及的利益群體越來越多;鄉村群眾的訴求在經濟利益訴求為主的基礎上，又增加了環境權、健康權、教育權等其他權利訴求;鄉村群眾的表達方式還出現了非正常信訪、暴力恐嚇、通過網絡散播甚至進行不實炒作。當前，鄉村糾紛呈現歷史問題與現實問題相互交織、經濟利益訴求與政治權益訴求相互交織、合理訴求與不合法的表達方式相互交織、多數人的合理訴求與極少數人的無理纏訴纏訪相互交織等情況。鄉村群眾法治觀念相較城市社區而言更為淡薄，加上人均資源匱乏，容易發生糾紛摩擦，一些輕微糾紛易激化出現“民轉刑”趨勢，理性解決糾紛任務艱巨。

鄉村糾紛解決過程中面臨的三個突出問題

化解現有工作效能與各類糾紛的爆炸性增長態勢不相適應。當前我國改革進入深水區，經濟下行壓力加大，風險隱患突出，各種矛盾相互疊加，各類糾紛成倍劇增。但當前鄉村解決糾紛方式手段創新性不夠，往往采用單一的說教協調協商，不能積極地融入各類現代契約制度、法治方式，沒有開發利用好村規民約、心理干預等手段的化解功能，也沒有有效地開發利用現代網絡平臺的調解功能，致使鄉村糾紛化解的效能低、過程長、成本高。特別是重視糾紛的事后處理，輕視糾紛的提前預防，常常采用“滅火隊”“運動式”習慣思維與處置方式，糾紛化解的有效預防體系沒有真正構建起來。此外，目前缺乏對鄉村糾紛化解效能的問責制度，也在一定程度上影響了糾紛化解質量。

現行化解工作機制與糾紛類型的多樣性不相適應。新時代我國傳統鄉村社會的封閉性被打破，由單一結構向多樣化結構轉變，促使鄉村糾紛日益多樣化，糾紛主體也由村民之間延伸至村民與法人、非法人組織及政府機關之間。雖然鄉村中現有糾紛解決機構不少，但普遍存在職能定位不清、機制運行不暢等問題。糾紛處理涉及不同內容、不同管轄部門，但由于缺乏協同配合機制，相互推諉的情況時有發生。非訴糾紛解決機制規范化不夠。相比訴訟方式，靈活性是非訴糾紛解決機制的優勢，而隨意性也成為制約其發展的障礙。以各地建立的矛盾糾紛調處中心為例，由于相關法律制度的不健全，矛盾糾紛調處中心尚未真正實現制度化、規范化和法治化運行。

當前化解工作力量與糾紛解決的復雜性不相適應。糾紛解決是一項宏大復雜的社會工程，調解工作人員的能力素質十分關鍵。目前，鄉村糾紛中有相當大一部分屬于新型糾紛，如土地、合同、借貸問題等，與傳統糾紛相比，起因復雜、涉及面廣、解決難度大。然而，當前鄉村糾紛解決相關人員的能力素質不高，特別是鄉村干部普遍文化素質偏低、法治素養不強、公正為民能力不足、專業知識缺乏，難以適應化解日益復雜的糾紛解決的現實需要。在糾紛化解實踐中，往往首先采用的還是傳統的調解方式與辦法，現代化的化解手段、法治思維方式與專業化理念貫徹不夠，不能全面考慮到糾紛各方的利益訴求與實際情況，化解的合理性、合情性、合法性不強。

構建新型鄉村多元化糾紛解決機制的重點方向與對策

針對鄉村糾紛解決中的現實困境和難題，需要認真貫徹落實中辦、國辦《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，進一步探索創新的路徑與方法，推進新型多元化糾紛解決體制機制建設，提升社會治理能力。

建立完善自治、法治、德治融合的多元主體共治體系。糾紛解決是一個內外合力推進的過程。自治、法治、德治“三治融合”是新時代“楓橋經驗”的精髓要義，也是鄉村社會治理的發展方向。自治為基，鼓勵把群眾能夠自己解決的糾紛交給群眾，不僅能更好解決本地糾紛，也有利于節省國家司法成本。法治為本，運用法治思維和法治方式定分止爭，營造遇事找法、糾紛化解靠法的良好氛圍。德治為先，提升鄉村群眾的道德素養，引導村民崇德向善，為自治和法治贏得情感基礎。在具體的糾紛處理中，要著力健全鄉村基層黨組織主導的多元主體參與模式。橫向上，以村黨組織為領導，整合村內力量，發揮德治和自治作用;縱向上，以鄉村基層黨組織為樞紐，銜接司法調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等司法力量，發揮法治作用。自治、法治、德治“三治”合力，共同促進社會和諧穩定。

建立完善有機銜接、聯動高效的多元化解工作機制。完善村級調解機制。健全“個人+集體”調處模式，對較為簡單的糾紛由村調委會安排合適人員直接調解，對較為復雜的糾紛采用調委會集體調解方式，充分依靠道德約束力、輿論影響力和情感感染力，實現定分止爭。完善分級處置機制。根據糾紛的性質、涉及人數、標的數額等情況，細化類型、分級歸類、分層處置。對一般性的糾紛，由調解員或村級調委會負責調解。對比較重大疑難的糾紛，縣鄉有關部門提前入村指導或直接進行處置。對不適宜調解的糾紛，應幫助做好導入訴訟和協助起訴工作。完善司法保障機制。公安、司法機關應樹立大調解理念，對重大糾紛要及時介入、有效參與、充分說理。對影響鄉村穩定的案件，加快審理程序，及時作出答復，必要時到現場釋法說理。完善信訪工作機制。對難以通過法律程序處理的問題與糾紛，導入信訪程序處理，發揮其兜底保障和救濟作用。完善網絡調解平臺，提高遠程化解能力。大力開發網上糾紛案例預判、在線調解、訴調對接等功能，讓信息多跑路，讓群眾少跑腿。

建強用好專兼結合、優勢互補的糾紛多元化解工作隊伍。建設一支高素質的糾紛化解工作隊伍是加強鄉村社會治理的現實需要。建強專業隊伍，加快培育職業化、專業化調解機構，大力發展行業性、區域性調委會，建立人民調解咨詢專家庫，提供調解建議，增強專項糾紛的化解力度。用好社會力量，發揮村民小組長、網格員作用，排查糾紛隱患;發展調解志愿者隊伍，積極邀請“兩代表一委員”、老黨員、老干部、大學生村官等參與糾紛化解;充分發揮律師、法律服務工作者等資源優勢，形成化解工作合力。加強業務培訓，定期組織開展相關工作人員崗前培訓和年度培訓，不斷提高糾紛化解工作能力和水平。

（作者為中央民族大學法學院博士研究生）

【注：本文系國家社會科學基金項目“新時代法治型國家治理研究”（項目編號：19BFX006）和河北省社會科學基金項目“河北省鄉村治理體系建設路徑研究”（項目編號：HB18SH027）階段性成果】

【參考文獻】

①《黨的十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017年。

②郭聲琨：《堅持和完善共建共治共享的社會治理制度》，《人民日報》，2019年11月28日。

③楊曉寧：《多元化糾紛解決機制現代治理方略研究》，《法制與社會》，2019年第23期。

責編/趙博藝 ? ?美編/楊玲玲