完善失信懲戒制度研究

【摘 要】 隨著市場經濟的不斷發展，當今社會失信行為頻繁出現，嚴重影響了法治社會的建設，失信懲戒制度座位社會信用體系的核心組成部分，對于社會成員的信用行為起著震懾、引導的作用，這對于有效保障社會信用體系運行起著重要作用。然而一些懲戒手段的合法性存在正義，且該制度被濫用等情況頻繁。基于以上問題，本文擬為失信懲戒制度的完善提出對策。

【關鍵詞】 失信懲戒 社會信用 聯合懲戒

失信聯合懲戒制度是從2013年出臺的《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》開始的，之后，國務院發布了一系列與失信懲戒相關的文件。作為社會信用體系的主要部門，發改委和人民銀行為完善失信聯合懲戒，頒布了與此相關的指導意見等規范性文件。為確保懲戒措施的實施，信用建設主管部門與幾十個行政部門簽訂“對失信行為責任人實施聯合懲戒合作備忘錄”，實現了各地聯網，動態管理。與此同時，地方各級政府也相繼效仿，簽訂各類聯合懲戒備忘錄，失信懲戒制度在短短幾年的時間里迅速發展。

通過數據統計，國務院各部門截止2019年6月底，各類聯合懲戒備忘錄已有46個之多，涉及的社會生活的方方面面，失信人因此在生活中受到極大的懲罰，雖然失信懲戒制度的效果是明顯，但是也出現了許多禍及家人、不合法不合規的情況，形成了社會生活中“一處失信，處處受限”的局面，這樣的現象對未來社會的發展存在爭議。

一、失信聯合懲戒的性質及種類

（一）失信懲戒的性質在學理上的爭論

由于失信懲戒手段的多元化，種類的復雜化，根據不同的種類和手段，在學界存在著以下三種認識。一是認為其屬于行政處罰，該種學說的支持者是胡建淼教授，他認為信用行政評價，尤其是黑名單制度的設立，能夠使在社會交往中的公民在經濟和社會生活中產生障礙，故“行政機關將公民、法人或者其他組織例如黑名單的行為，完全符合行政處罰的法律特質。”二是王瑞雪博士主張的行政確認說，其認為信用行政評價是行政機關進行考察和審核之后，對行政相對人的違法行為的整體的評價，并將該評價公之于眾使其在社會管理中發生作用的行為，具有獨立的可訴性。三是認為失信聯合懲戒是政府在履行自己管理社會的職責，認為該種行為屬于依職權管理說。該種觀點的特點在于認為政府公開個人的信用信息是在為社會公眾服務，便于社會主體、市場經濟主體在選擇交往對象時審慎，社會公眾是在享受政府提供的“公共服務”。

（二）失信懲戒的類型及認定標準

根據目前實施的聯合懲戒手段，可以劃分為以下三種類型。一是不履行約定義務的行為，此種類型主要是違背了誠實信用原則，與民事契約緊密相關，應與民事契約相關聯來進行認定。而是不履行法定義務，主要表現為法律規定應當履行的義務相對人不履行的行為，或者是行政機關作出的對相對人的決定，相對人拒絕履行的行為，以及在司法案件中，相對人對司法機關作出的司法裁判不履行的行為。以上均為相對人不履行行政義務和司法義務的行為，本質上存在惡意，以及抗拒執法，違法性強，情節惡劣。三是違背了誠實守信的原則，獲得了不屬于自己的利益，表現為“不當得利”，此種行為非常明顯的存在主觀惡意，以相對人的行為表現為不誠實不誠信為前提。該行為不僅存在于民事中，同樣也存在行政案件中，可以從相對人的心理、行為判斷出。本文中的失信懲戒制度就是由于此種行為導致的行為設立的制度，主要強調的是失信行為。

二、失信懲戒制度在目前運行體制中存在的問題

（一）失信懲戒手段缺少合法性

目前的失信聯合懲戒手段主要以設立“黑名單”為主，通過“黑名單制度”實現聯合懲戒。但是，法律來源都是行政規范性文件，但是在我國的《立法法》和法理學中，我們可以發現，行政規范性文件不能減損公民及組織權益，所以，在沒有法律規定的前提下，規范性文件即使是為了社會目的，也不應隨意創設減損公民和組織權益的條款，黑名單制度的合法性難以自證。而且，我們不難發現，由于黑名單制度取得了不錯的規范效果，許多壟斷經營者也爭相效仿設立黑名單制度，這屬于在沒有任何法律授權或合同約定的情形下，隨意設立黑名單制度的行為。

從目前的實行情況來看，采取黑名單制度來進行的失信懲戒存在違背正當程序原則的情況。而且，政府在決定黑名單制度中的名單成員時，過程是否合法，依據是否合理也很難保證。其中存在缺少告知相對人、允許相對人陳述申辯、異議等環節，既然行政行為可能對相對人產生不利影響，就應當更為審慎。如果被納入之后，如何救濟，也缺乏相應的機制。

（二）失信聯合懲戒措施被濫用

政府的權力應當是“被關在籠子里”的，應被謹慎使用，因為政府的行為極大的可能會對相對人產生嚴重的不利后果。不能為了保證老賴不賴或者是執法效率，就濫用失信聯合懲戒措施，造成不可控制的后果，導致相對人的隱私權被無限的侵犯，導致一些人在社會中“寸步難行”，這樣會出現相對人由于無法進行社會生產生活而更加難以履行守信行為。目前，很多地方的政府為了保證權威，避免政府的監管手段失靈，隨意的擴大失信懲戒的范圍，使得很多不履行民事約定的事項被納入到黑名單中，過多的干涉民事主體的民事活動。比如一些違反行業規定、不履行民事約定的行為都被納入到了黑名單里，“失信人”的隱私因此被過度的曝光，此舉可能會成為一些人報復的手段，利用失信行為打擊競爭對手。還有一些壟斷企業例如航空、鐵路等，沒有經過權威機構或者行政機關的認定就將一些人列入所謂的“失信人”名單，這些僅僅屬于民事糾紛的不嚴重的情況，本不應列入嚴重的失信懲戒，嚴重侵犯了社會主體的合法權益。

（三）失信懲戒過程有違正當程序原則

失信懲戒的措施往往都比較嚴重，通過相應的措施限制了相對人在社會生產生活中的一些權力，所以，該制度應當被謹慎行事，然后在現實中，很多決定的作出都沒有強調過程中的程序正當原則，一些懲戒措施的作出與行為本身缺乏關聯性，一味的強調懲戒措施的威懾作用，借以督促實施的名義來使用該項制度，容易存在出現“冤案”的情況。在聯合懲戒中，很多地區的情況也不相同，地區的經濟發展情況有差異，如果強調同樣的評價標準，則明顯不公。過程不強調程序正義，難以保證不出現權力尋租的情況，容易滋生腐敗。現實中也存在懲戒措施與失信行為沒有關聯性的情況。因此，應強化失信懲戒過程的正義。

三、完善建議

（一）明確納入失信的范圍

目前各地對失信行為的范圍雖大同小異，但是也各有不同，在這個地區不屬于失信行為的，在別的領域可能又屬于，這樣就會讓公民難以清晰準確的辨認，何為失信。比如在金融領域，有的地方因為使用小額貸款或者互聯網貸款，就會被納入征信范圍，導致有些人在不知情的情況下為了應急借錢，最后導致在買房買車需要貸款的時候無法貸款。此種現象在生活中比比皆是。失信范圍的確立就如同法律一般，對人們的行為起到了指引的作用。所以，失信范圍的統一，尤為重要。

而且此處所指的失信范圍這里提到的失信名單是非常寬的，不僅僅包括了失信被執行人的失信名單和司法執行過程中不履行法定義務的行為的名單，還包括了違背公序良俗的行為。看似包括的范圍寬泛，實則是將失信行為都規范化，將其書面化，使行政相對人能更清楚失信范圍，從而了解哪些能做，哪些不能做，起到了指引作用。并且，要讓失信懲戒的執行嚴格按照失信范圍來展開，才能保證執法的公平公正。當然，在執行的時候也要注重對弱勢群體的特殊保護，例如新疆地區所頒布的相關細則中就規定了“被執行人是自然人的，且不能證明其實五保人員或低保對象的可以列為失信被執行人”。通過采用排除法的方式對特別困難群體起到了一定保護作用。

對于失信范圍的劃定還應征求社會的意見，有些領域毋庸置疑是應當列入失信范圍的，但是有些領域，例如使用“花唄”等正規的網絡貸款等，是否應納入失信范圍，還有待求證。

（二）對失信懲戒制度設置聽證環節

在實行失信懲戒制度的過程中，不僅應當只是一味的追求實質正義，還應強調執法過程的程序正義，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平與正義。其中，聽證制度就是程序正義的核心，該制度能夠使行政行為的作出過程公開透明，且可以保障相對人的解釋申辯權利，從而使行政決策的作出更具有科學性和公正性。也體現了國家尊重和保障人權，同時緩解執法人員和行政相對人的矛盾糾紛。

在訴訟中，公民有解釋和申辯的權利，這是一項為了保證決策公正性的舉措。公民在受到行政機關給予不利后果的決定前，行政機關應當聽取當事人的申辯和陳述。在心理學上，通過研究，如果一個人在接受對自己不利影響的后果的時候沒有得到充分的陳述和解釋的權利，沒有與決策者有效的進行溝通和協商，就必須接受不利后果的，往往不利后果相對人內心會認為不公平，受到了不公正的對待，即使決定的作出是正確的，也會讓相對人內心不滿，引起社會反抗心理。因為，得不到陳述申辯的機會，會讓相對人產生不受尊重，地位不對等的感覺，其人格遭受到了否定。所以，在失信懲戒制度中設置聽證環節，不僅能保證決策作出的公正性，還是維護社會和諧穩定的保障。

同時，聽證環節也能有效保障被執行人充分參與決策的過程，從提高行政機關的工作效率和準確性來看，也是減少信息記載錯誤、事實調查不清的可能性，能夠有效的從源頭解決可能產生的錯誤，如在失信被執行人納入機制中增加讓當事人陳述和申辯的機會的聽證環節，充分聽取當事人的意見和建議，對緩解執法者和相對人的矛盾有益。

（三）依據失信情節劃分風險等級

失信懲戒目前的運行中，存在執法手段多元，執法強度過高的特點，這樣雖然實現了懲戒的目的，但是容易造成風險高的失信人和風險低的失信人面臨同等的處罰強度的不公平現象。參看其他法律，例如刑法，在處置犯罪分子時適用的是“罪責刑相適應”的原則，強調按照罪與罰相當，實現區別對待的目的，讓所犯之罪與承擔之責相適應。

失信懲戒制度也應參照此種設置方法，更科學的制定懲戒措施的風險等級，根據風險等級來適應要采取的措施，同時也要考慮相對人的隱私，不能過多的調查不屬于失信懲戒應調查的問題，干涉個人隱私。參考具體的情節，例如失信的次數、失信的嚴重程度、失信的領域、主觀悔過的態度、是否積極主動的恢復和挽救，同時也要考慮在被采取措施時是否積極配合，是否存在暴力抗拒執法的行為。在設置風險等級時，應盡可能調查相對人的實際財產和收入，避免出現為了不履約而轉移財產的現象，逃避法律的制裁。再者，因地制宜的根據各個地方的收入水平和經濟發展狀況決定風險等級的評估數值，不能一刀切的劃定標準。如果失信的程度不嚴重，且悔過的態度好，積極挽救，應評價為低風險，縮小被限制的范圍。如果有惡劣的故意失信行為或者老賴情節，應評價為高風險，采取最強有力的懲戒措施。在保障相對人的隱私權的同時，最大程度的公開和共享的失信被執行人隱私內容的范圍，以此類推，隱私的公開也應當根據相對人的風險等級逐步的公開，有限的公開，保障與相對人進行交往和經濟來往的人群最大程度的了解實際情況，保護自身利益。風險分級是一種科學的懲戒依據，這樣能夠保證每一位失信被執行人都被采取最相適應的懲戒手段，能夠有效保障相對人的隱私有限的公開，也能保障社會經濟發展有序進行，盡可能的保護隱私權和懲戒的合理性。

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作者簡介：蒙聰穎（1994-），女，在讀碩士研究生，單位：天津師范大學法學院，研究方向：憲法學與行政法學