基于業財融合視角的科研事業單位全面預算績效管理

孫青（高級會計師）

（云南省林業雙中心云南昆明650224）

一、引言

2019年的政府工作報告指出，全面推行預算績效管理是深化財稅體制改革的必然要求。全面預算績效管理就是在預算管理的基礎上充分融合績效管理，將績效管理貫穿于項目預算編制、執行、調整、評估的全過程，以此加強預算的執行進度，促進預算績效監控，優化預算資金使用，強化績效評價考核，確保資金使用安全，達到提高資金效率的目的。

全面預算績效管理主要是通過信息化手段實現財務信息的共享，使業務部門了解財務管理，也可以讓財務部門了解到業務前端，實現業務與財務信息的融合。“業財融合”有利于對科研項目的動態監控，通過信息化平臺，將預算管理與績效管理相結合，對項目的立項、執行和評價全過程進行監督，及時反映項目預算執行情況，充分發揮全面預算管理功能。而且，通過“業財融合”信息化建設有利于進行財務分析，為經營決策提供有效數據支持，同時通過信息系統自動生成財務報表、統計報表和稅務報表等，做到數據統一、資源共享，有利于不同部門、不同口徑報表編制的要求，也有助于對項目整體進行財務評估、風險分析、趨勢預測、績效評價等，充分發揮全面績效管理的作用。

二、科研事業單位預算績效管理存在的問題

在經濟體制改革的大背景下，科研事業單位體制改革存在著滯后性，科研事業單位只有直面預算績效管理中存在的問題和挑戰，才能使其預算績效管理跟上改革的步伐。

（一）績效目標缺乏戰略性

科研項目預算績效目標的設置是努力做到以最少的項目資金，達到最大的項目績效。但從實際來看，許多項目預算績效目標的設置僅考慮眼前利益，并不能與中央、地方、行業的中長期戰略發展規劃有效融合，績效目標與整個行業的發展規劃聯系不夠緊密，對行業整體的經濟形勢、發展規劃把控能力較弱，導致績效目標的設定缺乏科學性、戰略性、前瞻性。為使科研項目預算編制更加科學合理，科研項目能夠順利完成并達到預期指標，最為重要的就是要根據行業整體的戰略方向和發展目標并結合科研項目本身的研究重點來制定績效目標，從而優化預算管理方式，保證績效目標的實現。

（二）績效目標設置細化和量化程度不夠

一是績效評價指標不夠細化，很多績效指標的設定都是概括性的表述，加大了日后考核的難度。二是績效目標量化程度較低。三是沒有對不同類型的項目成果提出不同的要求，并未考慮項目大小和類別不同，產出指標設定都是發表一篇論文、完成一篇報告等相同的考核指標，并沒有對論文和報告的質量做具體要求，必然會導致后續績效評價過程中有“績”無“效”。

（三）績效目標值設置不科學

科研單位的項目大多是項目組長負責制。項目負責人要對項目申請、預算編制、預算執行、預算調整、項目評價的整個過程負責。在預算編制的過程中，很少會依據成本消耗量的相關指標和相應的數據進行測算，這樣就很難客觀反映實際消耗和項目產出之間的關系。現行的項目績效評價更多關注數量指標、質量指標、時效指標、成本指標等產出指標，而忽略經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響力和滿意度等效益指標。

（四）項目資金支出執行進度與項目的完成度不匹配

為了更好地完成項目的預期績效目標，大多數項目績效目標設置得比較低，這樣就會導致許多項目在執行率極低的情況下，依然能超額完成預定的績效目標，致使項目資金不能得到充分利用，資金利用效率極低。為了有效解決上述問題，通過信息化的業財融合可以使財務部門深入業務流程，依據業務活動的執行情況與績效預期目標設置進行對比和修正，使項目執行進度與項目完成情況一致性程度更高。

綜上，各種績效指標的不合理，歸根結底都是預算編制的不科學、不適當造成的。信息化的業財融合依托云計算、大數據等方式對項目進行多角度分析，能夠提高財務信息的傳遞效率，發揮信息的使用價值，進而從多方面、多角度、多部門來對績效目標存在的問題進行管理和規范，使預算績效管理更加有效、全面。

三、全面預算績效管理的實施途徑

要提高科研事業單位的科研項目管理水平，創新科研項目的管理方式，充分發揮預算管理在服務科研項目中的重要作用，就必須實行全面的預算績效管理。由于科研事業單位各部門對項目統計信息口徑的不同以及對財務信息傳遞的不完全等因素，導致財務信息共享效率低、業務部門和財務部門之間的協調合作能力弱。隨著信息化的不斷發展，業務活動也必須創新管理方式，實現信息化。現代化的業財融合與全面預算績效管理的有效結合可以大大提高科研事業單位的管理效率。

（一）全面實施預算績效管理

全面實施預算績效管理是從項目申報、預算編制到項目管理、預算的執行和調整、項目結題、績效評價等全過程的管理，是預算管理和績效管理相統一的過程，預算管理中包含著績效指標，績效指標的評價又離不開預算管理。要實現全面預算績效管理，最重要的就是預算管理過程中績效指標的管理。為了設定適當的績效指標，就必須建立一個科學、有效、規范的績效指標體系，既要滿足一般科研項目績效指標評價的需要，又能滿足不同類型項目評價的特殊性要求；績效指標既要貫穿預算管理全過程，又要運用預算管理控制系統，實現數據共享；內容上既要與已制定的目標相對應，又要具體可量化；既要綜合考慮成本效益、資金效率、社會效益、服務對象滿意度等方面，又能準確反映績效目標的完成情況。由此可見，預算管理和績效管理的目標是一致的，科研單位通過現代信息化的預算管理手段來保證預算績效目標的制定和實現，在理論上實現業務與財務的融合。全面預算績效管理既有利于財務與業務的融合，改變各自為戰、單打獨斗的粗放型管理方式，又可以提高預算的科學性和準確性，合理利用項目資金，使項目資金效益最大化。流程圖設計如圖1所示。

圖1 科研單位全面預算績效管理業財融合一體化流程圖

（二）優化預算績效管理機制

優化預算績效管理機制就是要完善預算績效管理制度和健全績效標準體系。全面優化預算績效管理，可以大大提高項目資金利用率，為實現績效戰略目標提供保障，是科研事業單位健康快速發展的必然之路。

傳統的“項目制”科研管理方式，使社會普遍形成了重投入輕產出和質量的錯誤思維方式，使科研領域的產出績效評價標準出現了偏差，最突出的表現是過度重視論文和專利、科研成果缺乏創新性、成果轉化率不高。要優化預算績效管理機制，必須加快建立標準科學、客觀公正、公開透明、約束有力的預算績效管理制度和績效標準體系。具體做法是：針對預算管理過程中的關鍵風險點，制定涵蓋科學的預算、有效的績效管理、靈活的動態監控、積極的績效評價、完善的反饋信息的預算管理制度和實施細則，同時構建定量指標與定性指標相結合的績效指標體系（見下頁表1），通過完善績效指標庫和標準的評價體系來引導和規范業務人員和財務人員等參與到績效管理和評價考核中來，加快業務、財務、資產等多方面信息融合，在實踐中實現業財融合。

（三）建立科學有效的預算績效評價機制

建立科學有效的預算績效評價機制，就是要把項目執行前的預算計劃與項目執行效果的績效評價相結合，將定性評價和定量評價相結合，將項目投入與項目產出效益相結合，將項目預期目標與項目完成的滿意度相結合，按照投入與產出配比，科學有效地評估項目績效目標。具體包括：

表1 全面預算績效評價指標體系

1.事前績效評估。業財融合背景下，項目各相關部門可以通過共享數據在事前對項目申請的必要性、合理性、經濟性、可行性進行系統的評估，綜合其評估結果作為項目預算安排的重要參考依據。

2.事中績效監控。建立預算執行監督機制，通過信息化的預算管理控制系統對預算執行過程進行動態監控。積極建立績效動態監控體制，通過適當的監控對預算執行過程中出現的偏差適時進行調整和修正，有利于財務更好地了解業務的全過程，使財務的管控更加合理，也有利于針對業務活動的風險提出科學合理的預防措施。按照項目執行進度和績效完成情況撥款，可以有效防止資金浪費和閑置，保證項目資金充分有效地利用。項目預算一方面要和行業戰略相關，另一方面要與業務活動緊密相聯。通過對預算執行過程的監控，根據數據信息進行分析，以此來進行決策，既可以保證預算既定績效目標的實現，還可以促進業務和財務的融合。

3.事后績效評價。建立健全績效自我評價和第三方評價相結合的多樣化的績效評價體系。項目承擔單位要結合預算績效目標對預算執行、項目實施效果開展績效自評，外部評價可引入第三方中介機構參與績效評價。依托大數據，改革科研管理方式、創新評價方法，建立以事實為基礎，指標結構科學、清晰、合理的多角度、多元化預算績效評價體系，提高績效評價的客觀性和準確性。在預算執行管理的過程中，積極建設事前、事中、事后“三位一體”的績效評價體系，也是優化預算管理效率的重要途徑。這種預算績效管理方式將會有力地促進支出、績效與責任的深度融合。

4.加快建立績效目標評價反饋制度。要定期對項目實施效果進行反饋，逐步形成預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋的更加系統、全面的預算績效管理體系。

（四）強化預算績效管理責任制

強化預算績效管理責任制就是要加強責任約束機制。加強預算績效責任約束機制，必須做到花錢必問效、無效必問責。項目組長是整個項目的立項、執行、評價、反饋等的主要責任人。通過預算績效管理責任制，可以將項目績效管理的好壞與項目預算安排相結合。依據項目績效管理效果來削減或取消低效無效項目，收回長期沉淀的項目，保證績效優良的項目，改進績效稍差的項目。

通過數據信息化可以使數據信息得到共享，既保證了數據的真實性，也能為業財融合實施搭建數據庫基礎，進而進行數據分析，查找出問題的關鍵點，使財務延伸到業務前段，實現對業務前端進行風險控制，使項目資金得到充分的配置和利用，從而促進業財融合的實現，更好地落實預算管理責任。

（五）全面強化預算績效管理保障

1.加強預算績效管理的安全性，包括人員保障、經費安全、政策支持。（1）人員保障就是要充實和培養專業的管理人員，要給第三方中介主體搭建參與到預算績效管理中來的平臺，拓寬專家、業務人員、財務人員參與績效管理的新途徑，不斷充實預算管理專業人員。（2）經費安全是要落實預算績效管理經費保障，在業財融合背景下，要加大信息化資金的投入，通過現代化的手段實現全面預算績效管理，保障項目資金安全有效，更好地為科研服務。（3）政策支持則是要優化績效管理新政策，拓寬績效管理的新思路，尋求績效管理新途徑，創新績效管理新方法，使績效管理政策真正服務于預算管理。

2.在業財融合背景下，各項目相關部門之間要相互溝通協調。在傳統的預算管理下，業務部門和財務部門由于分工不同，深度融合比較困難。這就要求財務人員必須基于業務活動的角度進行客觀分析，業務人員也要從財務風險出發，調整業務活動存在的問題。同時必須迅速充實預算績效管理相關專業人員，落實全面預算管理的經費保障，從而使績效管理融入預算管理的全過程。

3.加強績效管理工作考核，推進績效管理監督問責。預算績效管理是對項目的全面考核，包括對預算績效管理工作本身和相關工作人員的考核。依據項目績效指標的完成情況和經濟效益大小對項目管理全過程進行評估，對預算申報、預算執行、項目結題等過程建立績效考核標準，依此對預算績效管理工作進行考核。審計部門要對預算績效管理過程進行監督，并針對審計相關結果進行整改問責。重要的績效目標、績效評價結果要與預決算相結合，積極拓寬業務人員和財務人員參與科研管理的有效途徑，搭建業務人員與財務人員參與績效管理的信息平臺。

總之，全面實施預算績效管理，實現有效的業財融合，必須加強預算管理、績效管理、財務管理、業務管理、資產管理之間的相互融合，切實提高科技體制改革的系統性和協同性。