非稅收入劃轉稅務部門的范圍選擇與征管模式研究
——基于制度經濟學的視角

◆國家稅務總局成都市稅務局課題組

內容提要：非稅收入征管職責劃轉后，面對稅務部門、相關職能部門和繳費人的多方博弈，選擇或確立科學合理、行之有效的非稅收入征管模式，是需要研究的重要課題。對此，文章根據制度經濟學的基本原理和邏輯路徑，擬從非稅收入的概念和內涵入手，廓清非稅收入與稅收、不同非稅收入項目之間的差異，重新檢視我國非稅收入征管模式的制度目標體系，從理論與實踐結合的角度探索適宜劃轉稅務部門征收的非稅項目，以及劃轉后的征管模式設計。希望能夠對正在進行的非稅收入征管職責劃轉改革提供有益借鑒。

一、我國非稅收入基本概況

（一）非稅收入的概念和內涵

作為與稅收相對而言的概念，廣義上的非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式，與稅收同為財政收入的重要組成部分。按照世界銀行的定義，非稅收入就是指政府滿足公共需要而收取的無需償還的收入。國際貨幣基金組織的定義則強調非稅收入包括因公共目的而獲得的不需要歸還的補償性收入和非政府單位自愿無償向政府支付的款項。①賈 康，劉軍民：《非稅收入規范化管理研究》，《稅務研究》，2005年第4期。經濟合作與發展組織以能否實現對應補償為標準對稅收和非稅收入進行了區分：凡征收額不足以彌補提供某項服務成本，或受益范圍與付費相關的政府收入均屬于非稅收入。②王燕青：《我國非稅收入規范化管理研究》，山西農業大學碩士學位論文，2013年。

根據財政部《關于印發<政府非稅收入管理辦法>的通知》（財稅〔2016〕33號）中的定義，非稅收入一般是指除稅收以外，由各級國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權力、政府信譽、國有資源（資產）所有者權益等取得的各項收入。因此，目前我國非稅收入包括行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本收益、彩票公益金、特許經營收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府收入的利息收入和其他非稅收入12類。據統計，目前全國性行政事業性收費、政府性基金以及其他主要非稅收入項目共87項。①根據財政部網站公布的相關目錄清單整理而成。主要包括中央批準設立的全國性行政事業性收費項目（49項）、中央批準設立的全國性政府性基金（21項）、有償轉讓國有資源（資產）使用權而取得的收入（主要有7項）等。

（二）非稅收入的性質和分類

一是收益性收入。即國家憑借財產權力獲得的財政收入。主要包括國有資源（資產）有償使用收入、國有資本收益、特許經營收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈收入和主管部門集中收入等，其設立依據都是國家對國有資源（資產）的所有權及由此派生的收益索取權和支配權，體現了國家作為生產資料所有者享有的財產權利。

二是管理服務性收入。即行政事業單位在提供特定管理服務時，以管理者或服務提供者身份收取的費用，它是政府行政事業單位在履行或代行政府職能時，為了彌補提供必要管理服務的成本，按照受益負擔原則收取的費用，具有一定的行政性和交易性。

三是基金性收入。即政府機關根據法律法規和有關文件規定，為支持特定事業發展而征收的具有專項用途的資金。它是政府憑借行政權力對特定征收范圍、項目進行的一種強制征收，類似于特定目的稅收的一種“準稅”。

四是處罰性收入。即國家機關或依法受權的組織，依照法律、法規、規章，對違法違規違章者實施行政處罰收取的罰沒收入。在現行預算科目中，它屬于行政事業性收費的一部分，但實質上是國家憑借行政權力對特定行為的一種否定性評價或處罰，與其他屬于管理服務性收入的行政事業性收費并不相同。

（三）非稅收入的結構和規模

在我國財政實踐中，將非稅收入按照預算口徑進行區分可大致分為納入一般公共預算的非稅收入、基金性預算收入和國有資本經營預算收入三大部分。其中，基金預算收入大致相當于前述四種分類中的基金性收入加上收益性收入中的國有土地出讓金，國有資本經營預算收入則大致相當于占其余收益性收入中大部分比重的國有資本收益。

圖1 2012—2018年非稅收入結構情況②根據《中國財政年鑒》、國家統計局網站、財政部網站相關數據搜集整理。次年1月份財政收支整理期結束后，上述財政收入數還會有小的變化。2015年1月1日起將政府性基金中用于提供基本公共服務以及主要用于人員和機構運轉等方面的11項基金轉列一般公共預算。2017年1月1日起將新增建設用地土地有償使用費、南水北調工程基金、煙草企業上繳專項收入3項政府性基金調整轉列一般公共預算。

從圖1不難看出，以管理服務性收入和罰沒收入為主要內容的納入一般公共預算收入的非稅收入近年來一直呈下降趨勢，從一個側面折射出國家推進簡政放權、切實減少群眾辦事負擔取得的成效。而國有資本經營預算收入占比不高，說明國有資產的增值性收益為更廣大人民群眾共享上還有進一步提升的空間。

二、非稅收入征管模式有效性：制度環境與制度目標體系考察

（一）非稅收入征管模式的制度環境分析

根據制度經濟學的觀點，任何一種制度安排要想充分發揮作用，提高制度的有效性，首先要有與制度目標相適應的制度環境。非稅收入征管模式作為一種在不同主體間進行利益分配的制度安排，也必然受到現實的政治、經濟、法律等多方面因素的影響。只有在充分認識到這些因素存在的基礎上，采取相應措施，才能提高非稅收入征管模式的有效性。

從政治環境的變化看，黨的十九大報告從全局和戰略的高度強調要加快建立現代財政制度，并明確了深化財稅體制改革的目標要求和主要任務。作為現代財政制度的重要方面之一，推進全口徑政府預算管理，全面反映政府收支總量、結構和管理活動，必然要求將非稅收入管理制度改革放在提高整個國家治理體系和治理能力現代化水平的高度來予以認識，這也為優化非稅收入征管模式提供了一個更為廣闊的平臺。

從經濟環境的變化看，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在建立現代化經濟體系的攻堅期，要推進經濟增長方式轉變，就必須轉變政府職能，簡政放權，切實降低社會制度性交易成本，完善要素市場化配置，這不可避免地將進一步規范政府履行職能過程中衍生和關聯的行政管理性質收費。同時，隨著改革開放的持續深入，一些非稅收入的負擔者和使用者之間的一一對應關系也被逐步打破，對其性質和管理方式亟需重新定位梳理。凡此種種，都需要征管模式的變遷與之適應。

從社會環境的變化看，黨的十九大做出了社會主要矛盾發生變化的政治論斷，要滿足人民日益增長的美好生活需要，就必須以簡政放權、“放管服”為基礎，把公平、法治、便利、服務等理念貫徹到政策制定、政策執行的各個環節之中，努力建設“服務型政府”，這必然要求非稅收入征管模式能與之適應。

從法律環境的變化看，十九大報告指出，全面依法治國是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。習近平總書記強調指出，“凡屬重大改革都要做到于法有據，確保在法治軌道上推進改革。”構建科學有效的非稅收入征管模式，必須充分運用法治思維和法治方式，全面落實稅收法定原則，與整個非稅收入改革統籌推進。

另外，隨著對外開放的不斷深入，我國與國外的經濟技術文化交流也越來越多，國外在非稅收入管理方面的一些先進理念、制度和措施也必然逐漸對我國非稅收入征管模式產生很大的影響，我們可以借鑒這些先進的經驗，找出自身存在的差距，努力構建優化高效便民的非稅收入征管制度，更好地服務于推進整個非稅收入管理體系創新。

當前，社會政治經濟法律環境各方面都正在發生許多重大而深刻的變化，因此我們在研究非稅收入征管模式時，應該充分考慮其所處的制度環境，努力使之趨于合理，符合我國的改革實際，才能最大限度地提升非稅收入征管模式的有效性，為提升國家治理體系和治理能力現代化水平發揮更大作用。

（二）非稅收入征管模式的制度目標體系分析

任何一項有效的制度都必須具備兩個最基本的要件：即必須既是符合條件的，同時又是符合目標的。制度目標是制度需求者借以通過某項制度安排所要實現的預期目標，也就是制度供給者采取這項制度安排所要達到的預期效果的標的。因此，制度目標是判斷有效或制度均衡與否的一個標志①王 強，張 波：《我國農村稅費制度的有效性分析》，《稅務研究》，2005年第12期。。總體來講，非稅收入征管模式的制度目標應該是提高非稅收入的征管質效，但是這一目標不夠具體，可操作性不強。這里有必要對非稅收入征管模式的目標體系進行梳理和辨析。

1.非稅收入征管模式的制度目標

制度目標統馭著制度實踐的方向，決定著制度裝置的采用和廢棄，因此研究非稅收入征管模式，正確定位其目標體系具有十分重要的意義。對于非稅收入征管模式的制度目標，相關論述散見于相關文獻和管理制度中，概括起來主要有如下幾種：

一是完善非稅收入征管模式的目標是通過形成一個監管有效、征收高效又專業的征收系統，將全部非稅收入都納入預算管理，以提高政府的公共支出能力，更快實現城鄉公共服務均等化的目標。二是通過完善非稅收入征管模式，厘清稅收與非稅收入以及非稅收入內部的關系，從而合理分配稅費負擔，理順收入分配秩序，創造良好的營商環境。三是通過良好的非稅收入征管模式，在實現收支分離、確保資金安全的基礎上，從源頭上減少由此產生腐敗的情況。四是在提高非稅收入征收效率的基礎上努力減少繳費人的負擔，等等。

上述觀點雖然難免掛一漏萬，但其中反映出的一些因素及關系還是基本上涵蓋了非稅收入征管模式的制度目標。這些目標之間具有相對的層次性，共同構成了非稅收入征管模式制度目標體系。

2.非稅收入征管模式的目標體系

按照制度經濟學的理論，一般來說制度目標不會只是單一的，而應該是一個目標系統，制度的最終目標往往要通過一些次級或者再次級目標層層的實現才能得到滿足。當制度目標確定以后，首先就要判斷其制度裝置與這個目標系統是否在價值取向上相一致，如果這些制度裝置的設置偏離了制度所預期的目標取向，則這一制度當然就無法取得預期所需要產生的效果。就非稅收入征管模式而言，首先就要分析建立這一制度所要達到的基本目標是什么？這一目標是通過哪些次級目標的實現而遞進實現的？等等。在此基礎上才能進一步分析各種具體的制度裝置對目標體系中各級次目標的滿足對應程度，研究其與制度目標系統的吻合度。

如前所述，非稅收入是公共財政收入的重要組成部分，包括征管模式在內一系列非稅收入的制度安排當然要放在整個財政制度安排的大背景中去考量。“財政制度安排體現政府與市場、政府與社會關系，涉及政治、經濟、社會、文化和生態文明等各個方面。”對非稅收入征管模式制度目標體系的研究，也必須從這個邏輯起點開始。

從政府與市場關系看，黨的十八屆三中全會指出，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用”。落實到非稅收入征管模式上，就是要確保這一制度安排一方面要有助于加快要素市場改革，讓市場機制在土地、資源、能源等要素市場上真正發揮決定性作用；另一方面要有助于加快轉變政府職能，讓政府在肩負起市場經濟體制下應有職責的基礎上，更好發揮自身作用。

從政府與社會關系看，由于非稅收入征繳主體幾乎涉及了社會生活的方方面面，因此理應也必須有助于推動“四個全面”的實現。具體而言，就是要通過優化非稅收入征管模式，一是助推供給側結構性改革，提高經濟發展質量，全面建成小康社會；二是推動建立現代財政制度，提升國家治理體系和治理能力現代化水平，全面深化改革；三是通過自身的法治化和規范化，帶動其他相關領域的法治化，全面實現依法治國；四是提高預算的全面性和公開性，減少權力尋租空間，為全面從嚴治黨發揮有力支撐。

綜上，我們考慮非稅收入征管模式時，必須跳出單純以征繳質效為主的思維，站在非稅收入是一種與建立現代財政制度密不可分的制度安排的高度來考慮問題。財政是政府的理財之政，所有政府與市場之間關系幾乎都能在財政上得到反映，衡量非稅收入征管模式優劣的標準也就應該是能否在推動發揮市場主體作用的同時，更好發揮政府職能作用，簡而言之，就是要有利于建立服務型、法治型政府。至于前述其他制度目標，不管是有助于推進“四個全面”，還是一些更為具象的目標，嚴格來說都不能說是非稅收入征管模式的總體目標，因為它們在這一制度安排中所處的層級是各不相同、主從有異的。不管是合理分配稅費負擔，理順收入分配秩序，還是將全部非稅收入都納入預算管理，都內化于建立現代財政制度這一目標之中，相互間實際上存在一個遞進關系。因此，非稅收入征管模式的最終目標只能是建立服務型、法治型政府，而建立現代財政制度、優化資金管理等都只能作為次一個或更次一個層級的目標。

非稅收入征管模式制度目標體系構成如下圖：

圖2 非稅收入征管模式制度目標體系構成

三、非稅收入項目劃轉稅務征收的范圍選擇

按照上述標準，將現行的12類87項中央設立的非稅收入項目分為適宜劃轉稅務征收和不適宜劃轉稅務征收兩類。

1.不宜劃轉稅務征收類

按照便民、高效的原則，工本類、教育類、考試類、培訓類、登記類、檢驗類等行政事業性收費，以及土地復墾費、城鎮垃圾處理費、車輛通行費（限于政府還貸）、罰沒收入、中央銀行收入、主管部門集中收入、財政資金產生的利息收入等非稅收入項目不宜劃轉稅務部門征收，具體理由如下：

一是可能導致繳費流程更為繁瑣。簽證費、證照費、考試考務費等工本類行政事業性收費，在提供公共服務時當場繳納、當場辦結；車輛通行費在車輛通行關口即時收取；這些非稅收入項目一般涉及面廣、金額較小，如劃轉稅務部門征收，將會增加辦事環節，不僅與“放管服”改革要求不符，也會影響到繳費人現有繳費習慣，導致繳費人多頭跑路。各省設立的360項非稅收入項目大多就屬于此類。

二是可能導致征收流程更加復雜。罰沒收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、財政資金產生的利息收入等非稅收入項目，取得收入的單位一般可以通過直接的賬務處理即可完成繳庫，不屬于經常性征收的非稅收入項目，沒有明確的征收環節，渠道已經較為成熟，沒有必要再增加一道稅務征管環節，否則將反而降低相關部門的辦事效率，劃轉稅務部門征收實際流于形式。

三是可能影響管理執收效率。航空業務權補償費、特種設備檢驗檢測費等非稅收入項目，與職能部門的監管業務、技術手段等結合緊密，計費依據由相關部門確定，稅務機關不具備單獨征收條件，劃轉稅務部門征收勢必影響到原執收部門的正常管理，不僅降低原工作效率，也會給稅務部門帶來很大執法風險。

四是可能導致其他風險。一些設立的法律依據不充分、不明確、有爭議，有待清理的非稅收入項目，如北京市征收的外商投資企業土地使用費，因為在政策執行上與國土資源部上位政策有矛盾，繳費人對此不滿提起爭訟，引發負面輿情，引起國務院領導關注，類似這樣的項目也不宜劃轉。

2.適宜劃轉稅務征收類

除了上述不宜劃轉稅務部門征收的項目外，其余中央設立的非稅收入項目一般都具有公共性、普遍性，標準相對統一，這些項目都可以劃轉由稅務部門征收。按費種屬性，這些項目又可分為涉企“類稅”類和資源資產類等兩類。

一是涉企“類稅”類項目。國家重大水利工程建設基金、農網還貸基金、旅游發展基金、可再生能源發展基金等項目都具有確定的征期、稅費關聯性強，一般由企業按期自行申報，可以與稅收“同征、同管”。如國家電影事業發展專項基金就與增值稅計征方法相同，國有資本收益與企業所得稅計征方法相似，等等，都可以與稅收實施“同申報、同征收、同服務”。更有一些項目，如地方教育附加、殘疾人就業保障金都早已實現了由稅務部門征收。

二是資源資產類項目。這些項目一般由業務主管部門核定，確定繳費金額，繳費人按次到窗口繳納，稅務機關可以“照單征收”。比如，與契稅關聯的土地出讓金、城市基礎設施配套費；比如，與資源稅、環保稅關聯的礦產資源專項收入、排污權出讓收入、污水處理費，與土地增值稅關聯的農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金收入、土地閑置費、防空地下室異地建設費等，都可以按上述方式與稅收實行協同管理。

四、稅務機關征收非稅收入征管模式設計

（一）總體考量

目前，第一批劃轉稅務部門征收的非稅收入主要分為原由財政部駐各地專員辦事處征收的國家重大水利工程建設基金等11大項13細項非稅收入，以及各省自行設立的29項地方級非稅收入，這些項目在劃轉前原征管方式主要分為四類：

1.“類稅”類項目征管模式

主要包括原由財政部駐各地專員辦事處征收的國家重大水利工程建設基金、農網還貸基金、中央水庫移民扶持基金（含大中型水庫移民后期扶持基金、三峽水庫庫區基金、跨省際大中型水庫庫區基金）、三峽電站水資源費、可再生能源發展基金、核電站乏燃料處理處置基金、免稅商品特許經營費、核事故應急準備專項收入、石油特別收益金、油價調控風險準備金、國家留成油收入等11大項13細項非稅收入。這些項目基本具有征收對象穩定（主要集中在電力企業、石油生產經營企業和免稅品經營企業中，其中對電力企業征收9項，對石油生產經營企業征收3項，對免稅商品經營企業征收1項）、計費方式明確（計費方式與發電量、銷售電量、油價和銷售收入相關）、稅費關聯性強（費基與增值稅或企業所得稅稅基相同或相近，便于實行稅費同征同管）和征期與稅收的申報繳款期限基本一致（國家重大水利工程建設基金等9項按月申報，其他4項按年申報，均有明確的申報期限、繳款期限）等特點。

上述非稅收入項目在劃轉稅務部門征收前征收流程基本與稅收相似，即日常征收流程為：企業申報—專員辦審核—開具繳款書—銀行繳款。國家重大水利工程建設基金、農網還貸基金、大中型水庫移民后期扶持基金、可再生能源發展基金、跨省際大中型水庫庫區基金、三峽電站水資源費等6項按月申報征收的項目為例，典型做法是：繳費人按照規定期限，如每月10日前，向駐當地專員辦申報上月計費依據和應繳納金額。專員辦在規定期限內，如每月12日前，完成對申報的審核，確定應征數額，并向申報企業開具《非稅收入一般繳款書》。繳費人在規定期限內，如每月15日前，按照專員辦開具《非稅收入一般繳款書》所規定的繳款額，足額上繳資金。其余按季度征收的石油特別收益金、油價調控風險準備金等2項非稅收入，以及按年征收的核電站乏燃料處理處置基金、免稅商品特許經營費、核事故應急準備專項收入、油價調控風險準備金等4項非稅收入征收流程與此類似。①油價調控風險準備金既有按季繳納也有按年繳納的，其中按季繳納的需要年終匯算清繳；三峽水庫庫區基金和國家留成油收入征收流程等不公開。

2.公共資源有償使用類項目征管模式

主要包括北京的戶外廣告設施招標及拍賣收入、天津的小客車總量調控增量指標競價收入、湖南的河道砂石資源有償使用收入等14個省市的21個項目。這些非稅收入項目的繳費金額一般由主管部門通過招標與繳費人協商確定。劃轉稅務部門前征收模式為“部門定價、按次繳納”，即主管部門確定計費依據或繳費金額，繳費人據此到征收部門按次繳納入庫。具體流程為：

圖3 公共資源有償使用類項目征管模式流程

3.文旅資產保護（補償）類項目征管模式

主要包括山西的云岡石窟風景名勝區門票收入、福建的武夷山風景區資源保護費等4個省的5個項目。這些非稅收入項目主要是由繳費人向資源（資產）管理人繳納，資源（資產）管理人匯總后集中向稅務部門繳納。劃轉稅務部門前征收模式為主管部門匯總后，定期向稅務部門繳納。具體流程為：

圖4 文旅資產保護（補償）類項目征管模式流程

4.價差類項目征管模式

主要包括深圳的超計劃超定額加價水費、新疆的車用天然氣價差收入和差別電價收入3個項目。其征收對象均是國有資源有償使用收入的價差部分，由繳費人按規定向稅務部門自行申報繳納。劃轉稅務部門前征收模式為繳費單位按照政策規定和確定的繳款期限，自行計算應繳納金額，定期向稅務部門申報繳納。具體流程為：

圖5 價差類項目征管模式流程

（二）具體模式

非稅收入征管職責劃轉稅務部門，是以習近平同志為核心的黨中央做出的重大決策部署，是國稅地稅征管體制改革的重要內容，是推動實現國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。對非稅收入征管職責劃轉后稅務機關的征收模式選擇，同樣應放在稅務部門更為廣泛地融入國家治理體系和治理能力現代化的大背景下進行考量。鑒于非稅收入項目眾多、特點不同，劃轉稅務部門征收后，必須遵循“共治、法治、善治”的理念，按照“統分結合、分類指導”的原則選擇征管模式。一方面，統一基礎管理事項，對征管系統、票證使用、會統核算、繳庫退庫等基礎性制度進行統一規范；另一方面，根據不同非稅收入項目的費種屬性和特點，采取差異化的策略，分類確定征管模式。

按照“放管服”、優化營商環境的要求，要盡可能地減少繳費人需要提交的表單種類和數量，與此同時，為了滿足非稅收入項目原主管部門、稅務部門的管理需要和服務，繳費人申報時又必須提供一些必要的信息。針對上述矛盾，稅務部門在對第一批劃轉的13項專員辦項目和29項省級項目的項目特點、征收方式、征收標準、預算級次等要素進行逐項研判的基礎上，立足于原有納稅申報表和基金規費申報表而又有所創新，將需要繳費人向稅務機關提供的申報表種類壓縮到三種：一種通用申報表和兩種專用申報表。其中專員辦首批劃轉的13項非稅收入，包括國家重大水利工程建設基金、核電站乏燃料處理處置基金、可再生能源發展基金、農網還貸資金、中央水庫移民扶持基金（含大中型水庫移民后期扶持基金，三峽水庫庫區基金和跨省大中型水庫庫區基金3個項目）、三峽電站水資源費、場外核應急準備金、免稅商品特許經營費、留成油變價收入等11項，以及17省的29個省級劃轉項目使用非稅收入通用表申報。石油特別收益金由于計算存在特殊性，油價調控風險準備金由于格式特殊，分別通過專項申報表申報。

（三）規范數據互聯互通共享方式

如前所述，非稅收入征管職責劃轉稅務機關后，后續管理服務還需要原有管理部門繼續參與，因此必須建立征管信息互聯互通和信息共享機制，優化升級相關信息系統，與相關部門雙向、及時地共享非稅收入計征、繳庫等明細信息。稅務部門根據財政等部門履職需要，及時傳遞非稅收入計征和繳款明細信息；需要相關部門協同征收的，各相關管理部門向稅務部門傳遞繳費人清冊、繳費核定金額、后續處理等信息。

為滿足上述要求，立足于專員辦劃轉項目和各省級劃轉項目的管理實際，信息共享可分為兩個層次，一是稅務總局和財政部對專員辦劃轉項目的征管信息互聯互通和信息共享；二是各省稅務、財政、人民銀行以及非稅收入相關管理部門的系統互聯互通和信息共享。具體流程如下：

對劃轉的國務院及有關部門設立的非稅收入項目，制定全國統一的數據交換標準和技術規范，根據相關部門履職需要和征管需求，在中央層面和省級層面分別實現稅務部門與相關職能部門非稅收入征管信息的互聯互通。

對原由財政部專員辦征收項目，由各省稅務機關征收后，稅務總局通過決策一包、云平臺或數據倉庫等方式抽取匯總各省級稅務機關的征收明細信息，通過專網等通道以數據庫或報文等形式完成與財政部的數據共享。

對原由稅務機關征收的其他中央級非稅收入，由省稅務機關匯集全省征收信息，借助政府數據共享交換平臺等以數據庫或報文等形式，完成與省財政等部門的數據共享。

對新劃轉的省級設立非稅收入項目，由省級稅務局與財政等相關部門制定全省統一的數據交換標準和技術規范，根據相關部門履職需要和征管需求，依托省級政府數據共享交換平臺等，以數據庫或報文等形式完成與省財政等部門的數據共享。①根據《國務院關于印發政務信息資源共享管理辦法的通知》（國發〔2016〕51號）要求，各省級人民政府應建立政府數據共享平臺。在這一不可用情況下，也可點對點網絡形式的建設，由省級稅務機關牽頭，按相關要求建設互聯互通網絡專線及基礎環境。

圖6 劃轉稅務部門征收的非稅收入項目

（四）分類確定征收模式

根據劃轉稅務部門征收非稅收入項目的不同特征，應采取如下三種模式進行征收：

一是“主責征收”模式。適用于涉及企業、征期確定、稅費關聯的“類稅”項目。稅務部門根據管理權限具體負責繳費認定、受理申報、征收入庫、風險管理、欠費追繳、繳費檢查、違法處罰，與稅收“同征、同管”，實施統一管理；相關主管部門具體負責協助提供費源信息、協助開展繳費檢查。該模式主要流程如下圖示：

圖7 “主責征收”模式流程

二是“協同征收”模式。適用于涉及資源資產、按次征收的非稅收入項目。稅務部門具體負責繳費認定、受理申報、征收入庫，與相關主管部門實施協同征收管理。稅務部門在稅務管理和檢查過程中發現應繳費情形的，及時提請相關主管部門處理，經相關主管部門認定后，進行具體征收。相關主管部門具體負責提供費源信息、確定計費依據和費率、實施“先費后證（事）”控管。該模式主要流程如下圖示：

圖8 “協同征收”模式流程

三是“匯總征收（代征）”模式。適用于非稅收入項目的繳費人零星、分散、地處偏遠的情況。國家重大水利工程建設基金、農網還貸基金等非稅收入項目由電網企業或公共供水企業按電價或水價的一定比例代征后，匯總按月繳納。稅務部門具體負責代征單位登記、受理匯總申報、征收入庫，可提供征管系統和收費票證，指導代征單位開展代征工作，對代征單位履行代征責任情況進行監督、檢查。該模式主要流程如下圖示：

圖9 “匯總征收（代征）”模式流程

五、結論及展望

非稅收入劃轉稅務征收作為一項全新的課題，其劃轉范圍和劃轉后的征管模式，關乎“放管服”改革要求的落地，是建立現代財政制度的應有題中之義，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。鑒于非稅收入種類較多，與稅收相比，具有計算方式、征收方式相對復雜多元等特點，且每類非稅收入又都分別具有不同的征收特性，要建立完善一套與稅收征管相類似的規范化征管模式將是一個需要長期探索的過程。本文在研究中雖努力試圖對現行中央、各省設置的各項非稅收入項目進行較全面研究，但囿于視野和資料收集的不足，難免掛一漏萬。為此，本文循著統籌兼顧、循序漸進的思路，重點考察了第一批劃轉稅收征收13項專員辦項目和29項省級非稅收入項目的征管模式進行研究，期望能對非稅收入劃轉稅務征收后征管模式設計提供一定參考。此外，文中所述征管模式設計思路，更多是結合劃轉現行劃轉項目特點進行考量，尚需要在非稅收入劃轉稅務征收后的實踐中不斷探索優化。