優化土地供給 力破民企發展瓶頸

詹和平

寧波是民營經濟大市，2019年前三季度，民間投資占全市固定資產投資的比重達到59.6%。民營企業投資穩則民營經濟穩，民營經濟穩則經濟穩。然而，受可開發土地日益緊張、土地節約集約利用水平不高等因素影響，用地難已成為制約民營中小企業發展的重要瓶頸，尤其是部分有技術優勢和市場前景的存量中小企業擴大投資、轉型升級、做大做強的發展熱情受到限制。

民營中小企業用地保障與困難并存

近年來，寧波市委、市政府采取一系列舉措保障民營中小企業用地。自2012年開始，全市在新增建設用地計劃指標總量中安排5%專項用于小微企業發展。從2019年開始，全市安排約3%的新增建設用地計劃指標用于小微企業園滾動發展；同時推進彈性供應制度，新增20年期和30年期兩種出讓年期，大幅度降低中小企業初始用地成本。但是，當前全市民營中小企業用地難問題仍十分突出。

從客觀條件看，用地需求多，可開發土地少。一方面，2018年寧波土地開發強度已達20.1%，逼近浙江省政府下達的到2020年土地開發強度20.7%的控制紅線。另一方面，全市擁有工業宗地的主體為3.3萬家，面積為57.2萬畝，但全市擁有近13萬家工業主體。這意味著全市近10萬家工業主體實現生產只能依靠租賃土地或廠房。

從利用效率看，低效閑置土地仍大量存在。工業土地由于出讓年期與企業實際生命周期不符，缺乏過程控制和退出手段。這造成低效土地大量閑置。經統計，截至2018年底，全市占地3畝以上的規下工業企業為1.2萬家，總占地13.4萬畝，畝均稅收5.05萬元，占用了全市34%的工業用地卻只貢獻了5.5%的稅收。

從改造提升看，老舊工業區二次開發困難多。近年來，市、區縣（市）兩級政府都出臺過相關規定，鼓勵存量廠房在法律法規許可范圍內提升容積率，即對現有廠房進行加蓋。但因各部門都有上位法約束，導致政策落地效果不甚理想。如有街道反映，區域內有大量企業希望對存量廠房進行改造提升、提高容積率，但由于存量廠房是按照之前的人防、消防、防震等技術標準建造，進行改造時除加蓋樓層要符合新規外，原樓層也要按照新規進行改造甚至推倒重建，否則就難以通過審批。廠房加蓋猶如玻璃門，看得見，但進不去。

從主觀因素看，重大輕小、重引進輕存量現象一直存在。多年來，受GDP考核指標等因素影響，政府更愿意將用地指標分配給規模大、投資多的大項目大企業，特別是新引進的大項目大企業，而對于存量中小企業的發展壯大和用地需求相對重視不足。

盤存量、優增量化解民營中小企業用地難

從長遠看，在國家實施更加嚴格的耕地保護政策和新增建設用地“減量化”的大趨勢下，加快盤活存量土地、提升土地節約集約利用水平，將是未來寧波供應建設用地包括民營中小企業用地的主要努力方向，必須從規模擴張為主向盤活存量與做優增量并舉轉變。

更加重視中小企業用地需求，合理布局小微企業園。提高對中小企業用地問題的重視程度。要從寧波下一個萬億GDP增量離不開量大面廣的中小企業提質增效、轉型升級的高度，來認識民營中小企業投資發展問題；要像重視大企業大項目一樣重視民營中小企業的用地問題，維護中小企業投資的積極性。特別是要用好用足每年5%的小微企業專項用地政策，強化市、區縣（市）兩級對專項用地的統籌，避免市—區縣（市）—鎮鄉（街道）層層平均分指標現象。合理規劃布局小微企業園建設。加快梳理各區縣（市）小微企業園“低散亂”現狀，緊密結合各地產業特色，在“低散亂”集中區域布局新建一批小微企業園，明確支撐小微企業園的產業特色和主導產業，避免“小而散”、歸大類。提高小微企業園建設管理水平。堅持小微企業園的準公共屬性和低成本性質不變，吸引小微企業進園入駐。但同時必須強化對工業地產房產化的預警和防范，對于由社會資本為主投資建設的小微企業園慎用分割轉讓，投資主體自持一定比例的生產用房，自持年限與土地使用年限一致，非生產性經營用房必須由開發商自持。

促進低效閑置工業用地流通，全力盤活存量用地。探索工業用地全生命周期管理。督促相關職能部門和區縣（市）盡快完成全市所有工業宗地情況的精準調查，并實現宗地上圖、入庫，全面準確地掌握工業用地情況。在此基礎上，全市研究出臺工業用地全生命周期管理的實施意見，建立工業用地“供給—監管—退出”全生命周期管理機制，堅決遏制囤地、閑置、改變用途等問題，確保工業用地姓“工”。深入推進國有建設用地二級市場改革試點。及時總結慈溪、余姚等地搭建土地二級市場供需信息發布和集聚平臺的有益做法，結合全省“最多跑一次”改革要求，進一步擬定國有建設用地二級市場轉讓權力事項清單，促進全市工業用地良性流轉。利用土地市場網上交易平臺和大數據分析技術，著手構建工業用地市場價格體系和監管機制，研究建立寧波工業土地市場指數體系。探索創新土地儲備機制。加快完善現有土地儲備機制，積極探索建立合資入股、共同開發的收儲機制；創新建立以返還一定比例的建筑面積為前提的收儲機制和共享土地增值收益的收儲機制，調動各級政府及原土地使用權人的積極性，共同參與到批而未供的土地消化工作中來，提高工業用地供地率。

推進老舊工業區二次開發，提高節約集約利用水平。盡早實施村級老舊工業區改造升級。借鑒深圳、佛山等地經驗，以村級工業園升級改造為突破口，盡快制訂村級工業園區二次開發的戰略規劃和總體方案，配套出臺年度工作計劃，盤活老舊工業園區、釋放產業發展空間。探索設立村級工業園區二次開發專項基金，用于支持村級老舊工業區開展綜合整治。認真落實《國土資源系統支持民營經濟高質量發展的十條政策措施》，妥善處理歷史遺留問題，解除部分用地手續不完備的中小企業主在老舊工業區改造中的思想顧慮。探索試點工業區連片改造。強化政府主導作用，在全市選擇現狀產業發展滯后、建筑質量較差、開發強度較低、用地面積較大的工業區集中片區作為試點片區，由區縣（市）政府加強該片區的統籌研究，綜合運用城市更新、土地整備等二次開發模式，高標準建設產業空間，完善基礎設施、配套服務設施和公共空間，打造產業轉型升級的先行示范樣本。研究劃定工業用地控制紅線。借鑒深圳、東莞等地先進經驗，像保護基本農田一樣保護工業土地資源，研究制定基本工業用地保護條例、工業區塊控制線管理辦法等政策文件，劃定工業用地紅線。因國家、省重大建設項目及產業規劃布局需要調整的，必須同時做好工業發展空間總量平衡的統籌安排。

（作者單位：寧波市政協經濟委）