農村勞動力“三層遞進轉移”模式的創新與分析

張 旭，肖周錄

（西北工業大學 馬克思主義學院，陜西 西安 710072）

黨的十八大以來，我國提出以實現“農民市民化”為目標的農村勞動力轉移的戰略舉措，該舉措的核心要旨在于以農村勞動力轉移為抓手，推進新型城鎮化建設[1]。特別是隨著我國近年區域經濟一體化與新型城鎮化建設進程不斷深化，農村勞動力轉移的深度與廣度亦實現了跨越式發展：一方面，我國正在進一步建立健全勞動力跨地域流動的市場化管理機制，確保擁有高技能的農村勞動力能夠在市際與省際流動；另一方面，我國正在不斷健全完善農村勞動力市場化薪酬管理機制，從頂層設計、實施機制與操作流程等方面來不斷鞏固農村勞動力跨地區流動的制度基礎與條件基礎。另外，從農村勞動力轉移在我國當前及今后一段時期中的戰略重要性地位來看，通過持續釋放我國農村勞動力轉移的政策紅利，不僅有助于進一步提高我國農村勞動力深度參與城鎮化建設，進一步促進農村勞動力優化配置，而且還能夠助推我國農業現代化發展，并更好地解決長期影響農村現代化建設的“三農”問題。但在肯定我國在農村勞動力轉移方面所取得的顯著成就之余，亦應該看到，一段時間以來，我國農村勞動力轉移模式較為單一，不僅與當前新常態經濟形勢不相適應，而且不利于因地制宜地規劃農村勞動力轉移路徑[2]。特別是由于我國目前在農村土地確權、農村居民社會保障、農村回流勞動力安置、農業勞動力轉移性流失、“90 后”新生代農村勞動力轉移等問題解決方面仍存在著較為突出的體制短板與機制短板，這不僅會進一步惡化城鄉二元經濟發展格局，降低農村居民家庭的絕對可支配收入，而且會阻礙我國農村產業轉移進程，或將不斷惡化農村家庭代際貧困。

一、我國農村勞動力轉移現狀分析

（一）我國農村勞動力轉移的基本特征

伴隨著我國經濟呈現出“三期疊加”的新常態形勢，我國農村勞動力轉移的規模和程度也逐漸從高速增長朝向當下的穩步推進轉變。從我國農村勞動力轉移特征來看，具有較為突出的背景獨特性、過程周期性與轉移方式的漸進性。從我國農村勞動力轉移頂層設計政策來看，不僅強調農村勞動力充分就業與政府救濟的協同推進，而且亦十分重視為農村勞動力主動提供健全完備的社會福利保障，并重點針對處于絕對貧困線以下的農村勞動力家庭提供涵蓋貨幣補貼與非貨幣補貼等的救濟性福利保障。我國農村勞動力轉移主要呈現出以下幾方面極具代表性的發展態勢：

（1）我國農村勞動力的增長基數與增長速度居高不下。根據第六次全國人口普查的數據，截止到2012 年年底我國具備工作能力的農村勞動力人口超過6億人[3]，國務院發展研究中心農村經濟研究所的研究成果表明，到2020 年年底，我國農村勞動力人口總數將超過8 億人。伴隨著我國全面放開“二孩”政策，我國農村每年新增勞動力人口總數超過0.07 億人，可以預見在未來20 年內，我國農村勞動力人口總量與增長速率將會居高不下[4]，并且從人力資源和社會保障部農村就業專題組所公布的相關數據能夠看出，自2014 年以來，傳統的勞動力輸出地外出務工勞動力總量逐年上升，年均增長幅度超過6%[5]。從2014 年到2019 年這6 年間外出就業的農村勞動力增長總量突破3000萬人。如表1所示。

（2）農村需要遷出大量剩余勞動力人口。結合我國農業科技進步水平與農業生產現代化層級，我國農村對于勞動力人口的需求呈現逐年下降的趨勢。根據農業農村部計劃司統計的相關數據，目前我國農村剩余勞動力比率已經超過60%，過1.8 億人[6]。2017年中央“一號文件”與全面深化改革總目標中均將新型城鎮化建設作為提高農業投入產出比與城鄉均衡發展的重要政策，并提出在“十三五”期間，我國農村需要向城鎮轉移8000 萬農業勞動力，因此我國城鎮仍然面臨著吸納農業就業人口的核心問題。更為重要的是，2019 年與2020 年中央“一號文件”中連續指出，要大力推進農村勞動力轉移工作的健康穩定可持續開展，不僅要繼續在制度層面進一步制定出臺有助于農村勞動力轉移質量效益的科學戰略規劃，而且還需要采用漸進式的方法來保障農村勞動力轉移戰略規劃能夠有效落地。以潘澤瀚、王桂新為代表的學者在研究2010—2018年我國山區、非山區農村勞動力轉移與農村家庭收入彼此間的關聯關系時指出，考慮到農村勞動力凈遷移率與區域經濟發展之間具有較為顯著的正向關聯關系，因此在當前及今后一個時期，我國應重點制定出臺一系列旨在不斷優化不同地區間農村勞動力資源配置的制度政策，來有效消化農村在今后10年至20年間即將遷出的大量剩余勞動力人口。

表1 我國農村勞動力增長數量

（3）農村勞動力轉移后“回流”。我國部分在城市就業的農業勞動力人口出現“回流”農村的現象。這一情況最直觀地表現為自2013年我國經濟進入新常態以來，農村剩余勞動力在空間層面的轉移逐漸朝向規模以上鄉鎮范圍內轉移[7]。如圖1所示。

圖1 2019 年我國農村勞動力在空間層面轉移的比例

從圖1 中能夠看出，我國農村勞動力在空間層面轉移的目的地集中于鄉鎮內與縣內鄉鎮外兩個區域。造成這一現象的核心原因有兩個方面：首先，由于當前我國經濟增速仍未探底，并推行以供給側結構性改革為主線的經濟策略，城市大量企業進行結構性調整[8]，從而導致吸納農民工就業崗位減少；其次，由于我國大力推進新農村建設，并著力強化政府主導下的精準扶貧的力度，農村發展空間得到拓展。另外，我國學術界與實務界亦針對農村勞動力轉移后“回流”的理論與實踐問題展開了廣泛而深入的探討，如王瑞瑜、王森針對鄉村振興背景下勞動力流動與回流機制進行了研究，構建了面向城鎮正規部門、非正規部門、農村部門與農村非農業部門等組織的四維度勞動力流動模型。實證研究發現，由于在我國當前及今后一個時期中城鎮正規部門與農村非農業部門是吸納農村閑置勞動力的核心部門，同時由于我國當前的非正規部門、農村部門農村勞動力用工數量幾近飽和，農村人力資本流失和產業凋零是導致我國農村勞動力轉移人口回流的一個關鍵成因。與該研究成果相類似，以石智雷、易成棟為代表的學者指出，影響我國農村勞動力轉移人口回流的一個關鍵動因在于日益空心化的農村產業背景、兩極分化日益嚴重的農村家庭稟賦配置與我國經濟欠發達地區存在大量農村弱勢群體。據此可見，農村勞動力轉移后“回流”不僅是影響我國農村勞動力可持續地域轉移的重要誘因，更對我國在今后一個時期農村城鎮化建設具有顯著影響。

（二）當前我國農村勞動力轉移面臨的問題

（1）農村勞動力的專業技能有待提升。雖然我國當前的“第二代”農民工主體的受教育程度以及接受再教育的機會有所增加，但是我國農村勞動力群體的專業技能仍有待提升[9]。從我國教育部官方網站上獲知，新生代農民工群體初中以下文化程度占比不足5%，大專及以上文化程度占比達到10%[10]，均比老一代農民工群體有顯著提升。但由于我國產業發展水平與技術變革速度呈指數式飛速增長，城市用工崗位對于農民工專業技能水平的要求逐年提升[11]，而農民工群體由于工作時間在生活時間中占比較高，導致其專業技能再教育學時普遍不足，因此農村勞動力專業技能缺口制約了我國農村勞動力轉移。另外，從當前歐美西方發達國家推進等農村勞動力轉移的實踐經驗能夠看到，有效增強農村勞動力的職業技術技能，是不斷提高農村勞動力內生性價值的重要前提條件。但從我國在過去一個時期的農村勞動力職業技能現狀不難發現，由于我國農村勞動力大量從事低端產業鏈工作，另外還有大批的農村勞動力仍然在從事低端生產性服務業。長此以往，這不僅不利于農村勞動力自身職業技能整體水平的提高，而且也會削弱農村勞動力實現二次轉移的核心競爭優勢。

（2）城鄉間戶籍制度創新應持續深化。需要注意的是，由于我國特殊的國情與歷史原因，我國的城鄉戶籍管理制度的出臺根植于我國獨特的城鄉二元經濟結構，因此在很長一段時期，我國的城市和農村之間的戶籍制度是彼此相互隔絕的。伴隨著我國整體經濟水平的不斷提高，以及我國農村城市化建設的持續推進，過去單方面強調“單向進城”的城鄉戶籍管理制度，不僅很難有效地推動我國農村勞動力的可持續轉移，而且亦難以滿足市場條件下農村勞動力人口自由遷移的現實性需求。這意味著我國城鄉二元化的戶籍管理制度將導致勞動力、土地等核心的生產要素難以在城市和鄉村之間實現無障礙流動。為進一步改變城鄉二元戶籍制度的不利局面，自從黨的十八大以來，我國全力推進城鄉一體化建設以及區域經濟一體化發展，并致力于從頂層設計的角度來全面調整城鄉二元戶籍制度背后的城鄉利益關系，并可持續地雙向推進城鎮和農村的戶籍制度改革。如我國近年在國家層面出臺了針對進城務工人員戶籍制度改革總體戰略，各地市層面也因地制宜地制定了符合當地區域經濟發展水平的戶籍管理辦法，積極推進針對“城鄉戶口一體化”的創新戶籍管理試點建設。目前已經有12個省、自治區與直轄市取消了城鄉間二元戶口限制，實行了“居民戶口登記制度”。這在一定程度上緩解了以往二元城鄉戶籍登記注冊制度所帶來的限制城鄉之間的人口資源自由流動的矛盾。在肯定我國近年以特大城市建設為重點推進城市群建設、農村公共服務建立健全所取得的成績之余，應該看到我國當前在農村和城市的戶籍制度改革方面的進程較為遲緩，特別是在農村集體經濟權益、農村勞動力要素轉移以及城市群建設等方面，并未將戶籍制度作為重要的前置考量條件。這不僅將顯著制約城鄉間戶籍制度創新的深度和廣度，而且也會進一步影響到新常態經濟形勢下農村勞動力轉移的質量和效益。更為重要的是，由于不同區域之間經濟發展水平存在一定差異，很難在全國范圍內統一實行標準化的戶籍管理制度，并且在戶籍管理普惠性發展、社會福利共享等方面仍存在一定的空間，而且由于我國各地戶籍制度改革剛剛起步，尚未觸及城市戶籍管理中的深層次矛盾和問題。需要針對與戶籍制度捆綁在一起的住房制度、醫療制度、教育制度等方面問題進行深入分析，降低戶籍自身與公共福利之間的黏性。因此戶籍管理成為制約我國農村勞動力轉移的另一個因素。

（3）農民社會保障制度應進一步完善。在社保制度方面，我國已經出臺了以《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》為代表的社保管理制度，并實現了部分地區之間的跨區域社保聯網，這些舉措有力地破解了當前社會保障碎片化問題。但在完善和落實城鄉間社保關系轉移接續政策、完善靈活就業人員參保繳費政策方面仍存在提升空間。另外，當前我國學術界與實務界亦重點針對新型城鎮化建設，以及新一輪鄉村振興背景下農民社會保障制度的現狀進行了大樣本調查。以李麗、張國平為代表的學者針對我國蘇北地區數千名農民社會保障制度的發展現狀進行實證調研后發現，當前我國農民社會保障制度表現出十分突出的強制性、責任分擔和保障性特征，這在一定程度上進一步強化了農民社會保障制度的針對性和實效性。但由于我國現行的農民社會保障扶持政策大都偏向于宏觀引導層面，即過于側重再就業培訓、創新創業和信息化建設，對于農民最為關注的養老、醫療、教育、衛生等方面的政策支持力度改善程度并不顯著。同時，該研究基于問卷調研和實證調研的結果發現，當前有過半數的受訪者均認為現行的農村社會保障制度并未從根本層面解除農民最為關注的養老和醫療問題，且大部分受訪者均表示，現行的農村社會保障制度很難有效地解決農村勞動力轉移過程中農民廣泛存在的后顧之憂。因此這意味著當前我國農村保障制度仍存在著十分顯著的養老、醫療、住房、教育、失業等方面的政策性保障短板。另外，在農村社會保障的財政補貼方面仍存在較大的優化空間。據此可見，我國當前在農村社會保障制度方面所存在的漏洞，不僅將進一步抑制我國農村勞動力轉移的內生性動力，而且將進一步固化我國城鄉之間經濟水平的二元化發展格局。

（三）當前我國農村勞動力轉移的主要模式

結合當前我國農村勞動力轉移的基本特征與轉移所面臨的問題可知，我國農村勞動力轉移模式主要包括兩類：農村本地轉移模式與城市外地吸納模式。

（1）農村本地轉移模式。農村本地轉移模式的核心就是農村剩余勞動力的轉移方向集中于農村本地。該模式的主要實現形式為：首先通過升級農村經濟結構，促進農村勞動力人口在具有優勢“經濟紅利”的農業內部進行轉移，向農業生產運營的縱深方向發展；其次在農村大力推進“雙創”戰略，培育體現農業特色的產業，支持返鄉創業的農民工群體創辦企業，實現農村就業崗位的多樣性，引導農民朝向非農產業發展。比如，我國人社部門在近年出臺的關于進一步促進我國農村勞動力就地就近轉移的就業實施辦法。在這一系列促進我國農村勞動力本地轉移的政策制度體系中，不僅強調要進一步增強我國農村勞動力在當地進行就業的政策指導作用，同時也高度重視不斷拓寬農村勞動力就地轉移的渠道，鼓勵農村勞動力自主創業。

就農村本地轉移的優勢而言，首先，能夠有效彌補我國財政補貼不足的短板。“十三五”規劃中將財政赤字比率提高到3%的歷史最高位，但仍不能滿足我國農業現代化發展所需要的全部資金需求。因此通過農村本地轉移模式，能夠促進我國農業產業經濟的快速發展，以此抵消由于財政補貼不足所帶來的“負外部性”。其次，能夠有效緩解城市就業壓力。當前我國正在推進以供給側結構性改革為主線的全面深化改革工作，城市中就業崗位數量出現收縮的態勢，難以吸納過多的農村勞動力人口。農村土地轉移則緩解了農民城市就業壓力，實現農民工“異地安置”。

就農村本地轉移的劣勢而言，在肯定這一系列旨在進一步促進農村勞動力就地轉移的政策優勢基礎上還應該看到，由于當前我國農村勞動力在職業技能和知識儲備等方面存在較大缺口，很難有效支撐農村勞動力的自主擇業和自主創業，可見，這種完全依靠農村本地轉移模式很難充分吸納我國農村勞動力轉移等需求。首先，在農村本地實現就業的農民群體缺少提升自身勞動生產率的內生動力，農村的鄉鎮企業仍存在“農閑剩余、農忙短缺”的問題。這一現象制約了我國農業現代化發展與農業勞動力轉移的持續性。其次，鄉鎮企業屬于勞動密集型與資源密集型的中小企業，處于產業價值鏈的低端，多年來的高速發展產生了資源浪費、生產力布局混亂等方面問題。可見僅僅依靠農村本地轉移模式無法實現農村勞動力人口的可持續轉移目標。

（2）城市外地吸納模式。城市外地吸納模式的核心在于借助城市發展過程中所釋放的大量用工需求，促進農村勞動力朝向城市流動。就城市外地吸納模式的優勢而言，首先，有助于我國產業資金的集聚。相對于農村本地轉移模式的資金使用難以回饋農業產業發展的現狀，城市外地吸納模式能夠顯著增加財政收入，通過國家轉移支付手段促進農業發展。其次，能夠有效發揮集群效應。發展經濟理論指出，城市規模與其具備的規模效應與集群效應大小之間呈現出正相關關系。伴隨著大量農村勞動力人口的擁入，對于有效利用城市發達的工業網絡與基礎設施起到積極的促進作用，更有利于形成若干優勢產業的產業集聚，能夠釋放出極大的規模經濟效益。但在肯定城市外地吸納模式對于有效促進我國農村勞動力實現城鎮轉移等顯著作用的基礎上，亦應該看到，當前我國在發揮城市外地吸納作用方面存在很大的短板。例如由于我國當前正處于全面深化改革的關鍵階段，我國城市中基礎設施建設，特別是二、三線城市中社會福利保障硬件資源配置仍存在較大的優化空間。例如當前國內外很多學者均指出，在當前及今后一段時期，有效吸納我國農村勞動力轉移的戰略陣地便在我國的三、四線城市。但從我國當前三、四線城市產業結構調整的現狀來看，仍難以有效地吸引大量農村勞動力實現一次性就業。更為重要的是，由于我國針對農民工群體的社會保障等方面的社會“兜底”政策正在逐步完善的過程中，城市務工農民的相關社保體系與個人權益保障機制相對于城市居民仍存在完善的空間，因此過快的農村勞動力轉移速度會過早地達到城市社會承載能力的上限，不利于區域經濟的健康可持續發展。由此可見，雖然城市外地吸納模式是當前我國農村勞動力轉移的主流模式，但不應為唯一模式，農村勞動力不間斷持續向城市轉移，會限制“改革紅利”的釋放與“人口紅利”的利用。

二、我國農村勞動力“三層遞進轉移”模式

通過上文論述可知，當前我國農村勞動力轉移的主要模式為農村本地轉移與城市外地吸納兩種模式，但單純依靠其中一種模式不利于積極有效地促進農村勞動力轉移的預期引導、科學合理地規劃農村勞動力的轉移路徑。因此本文從我國區域地理經濟分布情況出發，遵循生產力系統內在運作的客觀規律，統籌兼顧農村本地轉移與城市外地吸納兩類模式中的比較優勢，構建了我國農村勞動力“三層遞進轉移”模式。如圖2所示。

圖2 農村勞動力“三層遞進轉移”模式

（一）農村勞動力“三層遞進轉移”概念界定

農村勞動力“三層遞進轉移”的核心要旨基于空間轉移的視角，將吸納農村剩余勞動力的空間地域按照區域經濟規模分為三個層次：第一層次是“三層遞進轉移”的內核，以特色小鎮吸納為代表；第二層次是“三層遞進轉移”的周邊，以城鎮吸納為代表；第三層次是“三層遞進轉移”的外圍，以城市吸納為代表，由此勾畫出了一條以“內核—周邊—外圍”為轉移路徑的“三層遞進轉移”農村勞動力轉移模型。

“三層遞進轉移”是本文的一項理論創新。由于我國目前進入經濟發展新常態，農業現代化發展與城市經濟建設過程中均出現了“資源錯配、供需失衡”的矛盾，單純依靠農村本地轉移模式不利于農村產業化發展；單純依靠城市外地吸納模式，則會較易達到城市人口“承載能力”上限，不利于城市人口的疏導。而農村勞動力“三層遞進轉移”的優勢在于從生產力系統內在客觀的運動規律出發，兼顧微觀效率程度與宏觀效益水平，在充分考慮與外部環境協調程度的基礎上，萃取農村本地轉移模式與城市外地吸納模式的核心優勢，以中心城市與基層農村之間的特色小鎮為農村勞動力主要轉移目的地，以中心城市與基層農村輔助，以“循序漸進”的節奏和力度推進農村勞動力轉移的一種模式。以“三層遞進轉移”為指導思想，可知農村勞動力轉移需要經歷三個層級的質變飛躍：第一層次飛躍體現在特色小鎮區域內的勞動生產率、資金存量方面；第二層次飛越體現在城鎮區域內的工作穩定性與身份轉換方面；第三層次飛躍體現在城市區域內生活水平、權利訴求方面。這三個層次飛越均符合馬斯洛需求層次論指導思想。

（二）構建農村勞動力“三層遞進轉移”模式的必要性和可行性分析

（1）構建農村勞動力“三層遞進轉移”模式的必要性。基于上文的分析可知，依靠單一的農村本地轉移模式還是城市外地吸納模式”均不能有效化解農村勞動力轉移過程中存在的矛盾與出現的問題。黨的十八屆三中全會指出，我國進行新型城鎮化建設的基調是“穩中求進”，可見推進農村勞動力轉移工作需要“扎實穩妥、循序漸進”，因此基于農村勞動力轉移的現實情況構建一條“逐級躍升”的農村勞動力轉移路徑顯得尤為重要。而特色小鎮與小城作為我國區域經濟發展的新增長極，在區域經濟發展過程中肩負著大型城市與小城鎮溝通橋梁的作用，是當前推進我國新型城鎮化建設的關鍵手段。具體而言，構建農村勞動力“三層遞進轉移”模式的必要性主要體現在以下三個方面。

首先，我國區域經濟一體化的需要。“結構性調整”是十八大以來我國全面深化改革的核心工作，結構性調整包括“勞動力結構調整”“資本結構調整”與“技術結構調整”三個部分，而勞動力結構調整是“結構性調整”的中心工作。伴隨著我國戶籍制度改革與社會保障制度的持續完善，歷史上我國勞動力自由流動的體制機制障礙被不斷地破除，這為構建“三層遞進轉移”模式營造了政策環境并提供了制度支撐。“三層遞進轉移”模式有助于更好地改造我國二元經濟結構，為我國區域經濟一體化發展提供了理論依據。

其次，破解我國“三農”問題的需要。經濟新常態下的我國農村勞動力轉移的路徑與目標均與以往存在較大的差異。勞動力轉移對于我國農業現代化發展與農村居民可支配收入水平提升具有顯著的影響，“三層遞進轉移”模式能夠以較強的針對性化解我國農村勞動力轉移過程中可能出現的矛盾，并能夠有效適應現階段我國城鄉差異化的主要特征，是解決“三農”問題的重要手段。

再次，勞動力吸納轉移載體變更的需要。一個時期以來農村本地轉移與城市外地吸納是我國農村勞動力轉移的主要模式，但由于這兩種模式在經濟新常態下均存在一定的弊端，單純的城市吸納對于城市人口承載能力提出極大的挑戰；而單純的農村吸納難以使農村剩余勞動力的生產效率得到充分的釋放。本文所構建的農村勞動力“三層遞進轉移”模式不僅能夠滿足當前我國農村勞動力在空間范圍內轉移的需求，同時勞動力經過特色小鎮、鄉鎮、城市這三個層次的遞進過渡，為我國農村勞動力轉移提供了時間和空間，待時機成熟，通過新型城市化建設，能夠使進城務工人員的身份實現徹底轉換。

（2）構建農村勞動力“三層遞進轉移”模式的可行性。農村勞動力“三層遞進轉移”模式是基于我國一個時期內勞動力轉移所沉淀的理論與實踐經驗得出的，具有一定的可行性。具體表現在以下兩個方面：

首先，如上文表述，在當前“大眾創業、萬眾創新”等利好的社會公共政策的支持下，我國農村勞動力出現“回流”現象，在農村出現了具備一定規模與實力的返鄉農民創業群體，此類人員在城市務工中積累了一定規模的技術與資本存量，該類人員返鄉創業能夠有效地促進農民群體就業擇業觀念的轉變，通過該類人員的示范效應，能夠極大地提升我國農村剩余勞動力轉移的主觀能動性。

其次，我國已經具備了實現農村勞動力“三層遞進轉移”模式的必要農業剩余與工業基礎。2016 年我國糧食產量首次突破6.4 億噸，糧食的高產充分說明我國農民的邊際生產效率已趨近邊界水平，農業剩余已經為我國農村剩余勞動力提供了基礎條件。當前我國“特色小鎮”發展迅猛，各地區聚焦經典產業與戰略新興產業，融合產業、文化、旅游、社區功能，積極搭建創新創業發展平臺，并在旅游景區、消費產業聚集區、新型城鎮化發展區三區合一的基礎上，積極構建城鄉一體化的新型城鎮化模式。“特色小鎮”的興起，為農村勞動力的“一次”轉移提供了必要的產業基礎。就我國當前大中型城市經濟水平發展情況和產業結構調整的階段性進展而言，大中型城市的人口承載能力水平正在不斷下降，但在我國主導的京津冀協同發展、長江經濟帶建設正是試圖通過區域間聯盟的手段擴大不同規模城市的人口吸納范圍，提高人口承載能力上限，因此我國當前的產業集聚和區域一體化發展為農村勞動力的“二三次”轉移提供了充分的工業基礎與政策支撐，為實現農村勞動力“三層遞進轉移”模式提供了實現可行性。

（三）農村勞動力“三層遞進轉移”模式的實施框架

（1）農村勞動力“三層遞進轉移”模式的基本構想。本文提出的構建農村勞動力“三層遞進轉移”模式的實現過程分為兩個主要階段：第一階段是適當引導農村剩余勞動力從農村腹地向特色小鎮轉移，第二階段是引導農村剩余勞動力經由城鎮進而朝向大中型城市轉移，并最終實現農民“市民化”。由于我國目前正在逐步探索通過體制機制建設破除阻礙農村勞動力轉移的制度藩籬，目前我國尚不具備一次性實現農村勞動力全部轉向大型城市的條件，因此農村勞動力“三層遞進轉移”模式的重點在于第一階段的實現，以此為基礎逐步實現第二階段的飛躍。首先是農村勞動力“三層遞進轉移”的第一階段實現方案，開始實現農村勞動力轉移的第一次飛躍。本文所構建的勞動力“三層遞進轉移”模式，農村勞動力轉移的第一次飛躍的主要實現載體是特色小鎮，特色小鎮是農村剩余勞動力向大中型城市轉移的重要緩沖階段。這是因為特色小鎮的發展定位是凸顯優勢產業集聚，充分發揮當地所具備的包括資源優勢、技術優勢等方面所具備的“先發優勢”，通過制度創新實現特定區域范圍內的農村產業化發展。以浙江省特色小鎮為例，該省將特色小鎮作為打造新型城鎮化建設的重要載體，小鎮內部本身就具備相當規模的人口基礎，并具備實現人口集聚的能力。浙江省當地的特色小鎮充分發揮自身的資源稟賦和區位優勢，發展出了以“特色農業”為代表的旅游業或休閑農業。特色小鎮同時具備較為科學的基礎設施規劃，在鄉鎮基礎設施建設等方面能夠做到超前研究和超前規劃。良好的基礎設施為農村勞動力人口轉移提供了物質基礎。更為重要的是，作為實現農業勞動力向大中型城市轉移的重要戰略緩沖地帶，特色小鎮選址往往是農村和城市重要連接樞紐，具備較好的對外交通便利性，農村剩余勞動力在特色小鎮實現第一次轉移后，為保障其實現第二次轉移、更好地融入大城市、融入充分競爭的勞動力市場、持續提升自身的勞動生產率提供了有效支撐。其次是農村勞動力“三層遞進轉移”的第二階段實現方案。農村剩余勞動力經過了第一次以特色小鎮為核心的空間轉移后，積累了一定數量的資本與較高水平的勞動生產率，該類人群已經具備了在城市中生產生活并融入城市的必要條件。在擇業觀念、生活理念等方面已經與城市居民無較大差異。這類人群經過特色小鎮第一次轉移吸納后，在勞動生產率及與其相關的投入產出比而言，并不遜于城市居民人均實際水平。因此針對經歷了特色小鎮第一次飛越的農村勞動力而言，可以通過第二階段的飛躍實現徹底的“市民化”。

（2）農村勞動力“三層遞進轉移”模式的實現原則。按照2017 年7 月中央政治局會議的工作部署，2017 年下半年及未來一段時期我國經濟工作總基調是“穩中求進”，因此本文所構建的農村勞動力“三層遞進轉移”模式實現的首要原則就是循序漸進。總體而言，當前我國農村剩余勞動力在“三層遞進轉移”模式的指導下，主要流向是以“特色小鎮”為代表的小城鎮，通過農村剩余勞動力朝向特色小鎮、到小城鎮生產生活的過渡階段，以及將在城市中尚未實現完全“市民化”的部分人群分流到小城鎮來實現農村勞動力的自由流動。因此概括而言，“三層遞進轉移”模式在即期時間段內的主攻方向是朝向特色小鎮轉移，但并不排除優先支持具備朝向大型城市轉移資格的人群進行“一次轉移”。因此基于宏觀的視角來看，經過以特色小鎮為核心的第一階段飛躍以及鄉鎮城市到大中型城市的第二階段飛躍，是農村勞動力“三層遞進轉移”模式得以實現的主線；但基于微觀的視閾范圍能夠看出，在實現以特色小鎮為核心的第一階段飛越的同時，應積極鼓勵支持具備資源稟賦與比較優勢的農村勞動力群體實現“一次性”農村剩余勞動力朝向“大中型城市”轉移。

三、我國農村勞動力“三層遞進轉移”模式實現的政策措施

本文構建的農村勞動力“三層遞進轉移”模式清晰地勾勒出經濟新常態下科學引導我國農村勞動力轉移的具體路徑，即以特色小鎮轉移為第一層次的轉移路徑，在該階段實現勞動力的原始技術積累；以規模鄉鎮轉移為第二層次的轉移路徑，在該階段實現勞動力的原始資本積累；以大中型城市轉移為第三層次的轉移路徑，在該階段實現勞動力的市民化目標。為了促進本文所構建的農村勞動力“三層遞進轉移”模式能夠有效落地，本文基于第一部分針對農村勞動力轉移的現狀分析，以及第二部分所構建的“三層遞進轉移”模型，從激發特色小鎮獨特優勢、深度拓展規模鄉鎮人口轉移空間、提高大中型城市人口承載能力三個方面提出我國農村勞動力“三層遞進轉移”模式實現的政策措施。如圖3 所示。

圖3 促進農村勞動力“三層遞進轉移”模式落地的策略

（一）引導農民回流創業、激發特色小鎮獨特優勢

當前我國有一定規模數量的農民在大中型城市進行務工經商，不僅在資本、技術等方面實現了原始積累，而且在思想觀念上也實現了較大的轉變，針對這部分群體進行積極適度的引導，不僅對于以特色小鎮為代表的農村當地經濟效益具有較強的拉動效應，能夠使此類農民個體的差異化優勢得以充分釋放與發揮。同時由于特色小鎮的“特色”之處在于“特色產業集聚區”，往往圍繞某個能夠體現區域特色與文化特征的核心產業集聚，帶動與之關聯的二、三產業深度融合。

在當前“大眾創業、萬眾創新”這一利好政策的影響下，當前我國農村已經形成了具備一定數量規模的“返鄉一族”，農民返鄉回流創業的趨勢愈加明顯。根據國家統計局公布的數據，截止到2016 年年底，我國實現回流創業的農民工總數已突破500 萬人，占農民工總人數的比例超過2%。如此大規模的返鄉創業熱潮需要科學主動的引導，形成規模效應，更好地服務于區域經濟持續發展。特色小鎮作為農村勞動力“三層遞進轉移”模式的重要起點，強化特色小鎮建設不僅能夠顯著增強小城鎮人口集聚的向心力和承載力，同時能夠為返鄉創業的農民群體提供相對于大中型城市具有比較優勢的發展空間。因此應側重于激發特色小鎮自身所具備的獨特優勢，在小鎮建設規劃方面，為更好地服務與滿足返鄉農民創新創業的基本訴求，應在人口居住區、生活商業區、農產品交易區等區域內構建返鄉農民創業基地，打造服務返鄉創業的從上游原料供應、到中游加工生產、再到下游銷售服務立體化循環閉環的產業鏈，為返鄉創業的農民工群體提供有利的制度環境，從而積極有效地促進為數眾多的農民工群體返鄉創業，將返鄉創業的農民工群體打造成為縣域范圍內經濟增長的重要引擎。在促進返鄉創業農民“市民化”方面，特色小鎮應確立小鎮區域內返鄉創業農民“市民化”激勵機制。比如相關管理部門應出臺將財政轉移支付與返鄉創業農民市民化相掛鉤的相關政策。在土地供應與使用方面，出臺新增建設用地指標與農村轉移勞動力具體數量相掛鉤政策，并創新落戶管理制度，嘗試從成本均攤的視角減少農民落戶成本。為更好鼓勵回流農民在特色小鎮創新創業，應逐步落實與企業土地使用相關的承包經營權、土地使用權及相關稅費繳納脫鉤政策，同時為優化特色小鎮內部的居住環境，應創新特色小鎮易地扶貧搬遷安置方式方法，優先在特色小鎮毗鄰區域規劃建設居民集中安置區域，積極促進尚不具備轉移條件與轉移能力的農村勞動力人群在特色小鎮落戶。

（二）促進鄉鎮產業升級、深度拓展人口轉移空間

鄉鎮作為農村勞動力“三層遞進轉移”模式中承上啟下、對接農村剩余勞動力轉移的重要通道，需要進一步改造鄉鎮傳統產業，培育經濟新增長點，釋放其內在發展潛能，以進一步深度拓展人口轉移空間。當前我國鄉鎮產業中的農業規模化發展態勢已日趨明朗，農業服務與產品價值鏈不斷延伸，附加值持續得到拓展。同時工業園區內規模以上工業企業與服務業發展迅猛，已經逐漸成為鄉鎮經濟新增長點。但目前我國鄉鎮產業中產業結構尚存優化的空間，應針對鄉鎮三大產業進行優化升級。遵循“做精一產、做強二產、做大三產”的政策路徑，提升產業結構調整對于鄉鎮區域經濟增長的貢獻率，增加農村剩余勞動力在鄉鎮產業的就業崗位。

（1）做精第一產業，以農業經濟效益提升激發農民創業熱情。農業管理部門應持續完善和優化農業扶持相關政策，拉高農業補貼標準，以農業技術產學研一體化模式提高農業技術創新水平與農業科研成果轉化率，延伸農業產品與服務的價值鏈，并進一步擴寬鄉鎮農業產業邊界，大力發展諸如觀賞花卉、生態養殖等商業農業，積極培育蘊含和體現鄉鎮“本土”特色的農業知名品牌，提高農業附加值。鄉鎮農業相關產品與服務質量的躍升對于構筑吸引農村剩余勞動力就業，激發農民創業熱情，培育區域經濟新增長點具有十分重要的作用。

（2）做強第二產業，以傳統產業轉型升級增加農民就業崗位。需要進一步提升戰略性新興產業在鄉鎮區域范圍內的產業支撐力度，延伸現有支柱產業鏈條，在鄉鎮范圍內提高產業能級與產業集聚水平，從而形成若干個具有核心競爭能力與差異化優勢的產業集群。根據地理經濟學的經典論述，產業集中程度的提高必然會形成人口的“虹吸效應”，有助于科學地引導農村剩余勞動力流向。

（3）做大第三產業，擴大服務業發展規模，拓展人口轉移空間。當前我國鄉鎮區域范圍內的整體城市化水平不高，這在一定程度上抑制了服務業對于消費的需求，并影響了服務業“拉動就業”效應的有效發揮。應找準鄉鎮區域在“三層遞進轉移”模式中在特色小鎮與大中型城市之間承接農村勞動力人口轉移的戰略定位，完善鄉鎮服務業發展環境，進一步增強農村轉移人口在鄉鎮中的集聚程度。以構建現代服務業產業園區為服務業發展關鍵路徑，充分發揮服務業產業集群的“外部效應”與“輻射效應”。農業農村部市場司2016年發布的《中國農業產業集群發展報告》統計數據顯示，服務業產業集群對于促進農民增收、拓展農村勞動力轉移空間具有較大的正向促進作用，因此以擴大服務業發展規模、促進服務業產業集聚為抓手帶動農民增收、增加農村剩余勞動力轉移崗位具有十分重要的現實意義。因此在鄉鎮范圍內應加強服務業對于農業轉移人口的“引力”，應以拓寬規模、結構優化為工作原則，深化針對百貨銷售與餐飲住宿等傳統服務行業的改造提升，積極發展以電子商務、商貿物流為代表的現代服務業，從而助推鄉鎮第三產業實現低層次向高層次的躍升，以此為基礎進一步發揮服務業帶動就業的功能。

（三）完善城市制度體系，提高城市人口承載能力

大中型城市作為農村剩余勞動力“三層遞進轉移”模式中最為重要的人口承載戰略高地，是農村剩余勞動力轉移的終極目標，同時也是實現農民“市民化”的重要載體。因此城市中勞動力轉移政策環境與制度體系的完善與否，直接關系到農村勞動力能否打通轉移的“最后的一公里”，具體應從創新戶籍管理與完善社會保障兩個維度著手，持續完善城市制度體系，提高城市人口承載能力。

（1）創新戶籍管理，促進城鄉居民公共福利“共建共享”。農業剩余勞動力轉移的終極目標是實現農民“市民化”，而我國較為固化的戶籍制度在一定程度上阻礙了城鄉間人力資源的自由流動，壓縮了農村勞動力轉移空間。因此我國應針對不合時宜的戶籍管理制度進行修正。2015 年我國相繼出臺了《居住證暫行條例》以及《進一步推進戶籍制度改革的指導意見》，在此基礎上，各地區及相關部門應積極研究制定落實“條例”的實施細則，因地制宜地推進不同地域的戶籍制度改革。更為重要的是，應以合并農業戶口與非農業戶口為切入點，降低農業轉移人口的城市落戶門檻。以居住證制度變革為核心的戶籍制度改革，能夠有效保障農業轉移人口的城市居住權利，以促進城鄉居民公共福利“共建共享”。

（2）完善社會保障，發揮促進勞動力轉移社會政策的“托底”效應。城鄉間公共設施與社會福利相對失衡的發展，已經成為制約農村勞動力“三層遞進轉移”模式順利實施的桎梏。統籌完善城鄉間的社保制度有助于化解由于城鄉間經濟水平的差距所產生的社會矛盾。應將農業轉移人口納入城市現有的以工傷保險、城鎮醫療保險、養老保險為核心內容的社會保障體系中，使農業轉移人口能夠公平享有城市教育醫療等社會福利待遇。從財政資金投入與相關政策扶持的角度使城市社會保障制度向農業轉移人口傾斜，并加快推進統籌協調的城鄉社會保障體系，促進城鄉間社保賬戶實現無縫對接與共建共享。

四、結語

本文以我國全面深化改革戰略舉措中以實現“農民市民化”為目標的農村勞動力轉移具體要求為依據，以農村勞動力轉移為研究對象，在分析當前我國農村勞動力轉移現狀的基礎上，構建了符合我國地理經濟特點的農村勞動力轉移“三層遞進轉移”模式。本文研究結果表明，在農村勞動力“三層遞進轉移”模式指導下，具備“一次轉移”條件的農村勞動力可直接轉移至大中型城市，其余的農村勞動力應延續“特色小鎮—規模鄉鎮—大中型城市”的“三層遞進轉移”模式，逐步夯實農民“市民化”的物質基礎、儲備勞動力轉移的關鍵要素，以“穩中有進”的節奏和力度實現農村勞動力的徹底轉移。