淺議行政訴訟集中管轄制度完善路徑

瞿紫玥 王思琪

摘 要：行政訴訟長期以來面臨著司法資源分布不均勻、案件受行政機關干預大等影響，這些影響或多或少地制約著行政訴訟的良性發展。隨著行政案件集中管轄制度的推進和實踐，湖南地區目前已取得階段性成效，在審判質量、訴訟獨立性以及裁判統一性方面都體現出積極的作用，但仍有不足在制約集中管轄制度的發展。

關鍵詞：行政訴訟;集中管轄制度;審判權

一、 我國行政訴訟集中管轄制度之初探

（一） 行政訴訟集中管轄概念

行政訴訟管轄是指人民法院之間受理第一審行政案件的分工[1]，以明確何種行政案件由哪一級別、哪一地域的人民法院審理。目前，集中管轄并不是一個嚴格的法律概念，也不是行政訴訟中法定的管轄方式，而是一種制度、一種模式，通過把法院案件管轄的范圍重新劃分，使一些法院部分案件的管轄權轉移到另一個法院。因此，集中管轄作為行政案件管轄方式之一，是指通過統一指定的形式，把原本由基層人民法院管轄的部分一審行政案件交給確定的集中管轄法院，從而使集中管轄法院獲得跨行政區劃地區行政案件審判權的制度。

我國行政訴訟管轄的基本原則是“兩便”原則①，《行政訴訟法》第十五條規定劃分管轄法院的方法是通過地域或者法院級別的不同，將管轄法院進行區分：由被告所在地基層法院管轄，以及幾種情形下由中院管轄。由此隨之而來的一系列的問題中，最重要的即“地方化”嚴重問題。要想解決“地方化”的問題，就要在根本上改變，從而有了近年來出現的跨區域管轄。在行政案件跨區域管轄改革的展開中，有學者將其具體表現分為三種類型：指定類、集中類和交叉類。他認為指定類管轄始于2002年的臺州市中級人民法院，對被告為縣政府和10人以上集團訴訟的行政案件實行指定管轄;集中類管轄是指將某一區域人民法院管轄的行政案件，通過上級法院指定的方式，集中交由若干具有審判優勢的法院進行審理;交叉類管轄是指將基層人民法院行政案件的管轄權交由轄區內的其他法院行使，法院和法院之間的案件管轄權互相交叉行使。[2]筆者對此種分類進行了進一步思考，主要是關于指定類管轄，此分類所說的指定類管轄實際上就是指的集中管轄和交叉管轄，原因是跨行政區域管轄主要是通過指定這個方式來規定的，所以肯定會表現出指定的特征，而并不表示指定就是它的一個類型，比如不論是通過中級法院指定到其他地區中院，或是指定到其他的基層法院管轄，其本質都應該是集中管轄和交叉管轄。

所以集中管轄實際上是跨區域管轄的一種更加細致性的制度，是跨區域管轄的一種模式，結合兩者的特點，也是對行政訴訟管轄制度的一次新探索。

（二） 行政訴訟集中管轄類型

學者們對于集中管轄類型有多種分類方法，筆者更贊同根據案件集中的程度，將集中管轄分為完全集中管轄和相對集中管轄[3]：

1. 完全集中管轄

完全集中管轄是通過一個法院集中來審理若干個法院的所有行政訴訟案件，實際上這個模式有兩種情況，一種是對市（地、州）級行政區域內的一審行政案件全部集中指定一個或者若干個基層法院審理，其他非指定法院不再審理行政案件[4];另一種是提高審級方式的完全集中管轄，即該市中級人民法院管轄全市范圍內的所有一審行政案件。很顯然，審級制度的改變，雖然會增加案件的獨立性，但是容易造成基層矛盾上移，且二審需要由高級法院審理，會同時增加法院和當事人的不便。當然，有學者認為提級管轄的模式可以解決一審審級過低的問題，防止上訴率和申訴率居高不下，減少司法資源一定程度上的浪費，減少社會矛盾。從兩種角度看，提高審級方式的完全集中管轄優缺點并存。

2. 相對集中管轄

相對集中是與完全集中相對應的一個模式，兩者的區別在于集中的“范圍”不同，顧名思義是指某個范圍內的部分行政案件集中到一個或幾個法院管轄，在該模式下有兩種集中方式：一種是向上級法院的相對集中;另一種則是向同級法院的相對集中。由此看來，行政訴訟相對集中管轄實質上是對指定管轄的一種變通，以相對固定的指定模式來代替個案的指定。此模式與完全集中管轄相比的另一特點是：前者的非集中管轄法院還保留著行政審判職能的完整性，而后者并無此完整性。

二、集中管轄制度之現狀

（一）集中管轄制度相關立法現狀

早在2013年最高人民法院就已下發《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，決定在部分中級人民法院轄區內開展行政案件相對集中管轄試點工作。該通知明確了行政案件相對集中管轄的定義與內容，可以概括為部分案件、統一指定、集中管轄。[5]并且規定各高級人民法院應結合本地實際，確定 1-2 個中級人民法院進行試點，該中級人民法院要根據具體情況再確定 2-3 個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件。

2014年修訂的《行政訴訟法》規定，經最高人民法院批準的高級人民法院可在實際情況的基礎上，自行決定某些人民法院跨行政區域管轄行政案件。該法新增條款本是想通過提供一些自由的空間來為行政訴訟管轄制度的改革提供平坦的道路，但由于僅有一條單薄的條款作為法律依據，并不能鋪就跨行政區域管轄的發展之路。在訴訟法上規定集中管轄制度可以作為一種補充性或者說選擇性的管轄制度，卻沒有進行細致性規定，粗略性規定則給了司法機關很多裁量空間。因此，法律似乎還需在實踐中吸收經驗從而用更細致的解決辦法來予以規定。

（二） 湖南地區相關實施方案

湖南省積極響應號召，于2019年3月29日發布決定在全省全面開展一審行政案件集中管轄改革的消息，并制定下發實施方案。[6]該方案規定，長沙市、衡陽市、懷化市這三個地區基層人民法院的一審行政案件分別由該地的鐵路運輸法院集中管轄，其他的市州地區從地理位置、交通條件、案件數量以及審判力量等相關因素分別確定兩個基層人民法院進行集中管轄。設定開始實行的時間是2019年5月1日，長沙分河東、河西兩個區域分別于5月1日和10月1日開始實行該集中管轄方案。2019年10月，長沙鐵路運輸法院已實現對長沙市六區二市一縣轄區內基層人民法院一審行政案件的管轄。

在集中管轄制度實施后，對于其轄區內的一審行政案件，非集中管轄法院將不再行使管轄權，在集中管轄實施前已經開始審查或審理但未處理完畢的一審行政案件，繼續處理完畢。不僅如此，湖南省高院還要求全部法院進行一系列的保障動作，來提升集中管轄法院行政審判工作質量和法官專業化水平。自改革實施以來，湖南省已取得階段性成效，若需在階段性成效上再進一步，則要繼續解決目前仍然存在的問題。

[7]

三、當前集中管轄制度不足之處分析

（一）審判力量和物質保障落實欠到位

由于集中管轄的特點是跨行政區劃，對于管轄法院的資源支持，有一定的難處。首先是體現在財務上，一般的地區只對本地的法院投入財物，而集中管轄法院需要將司法資源用在解決非本地區糾紛案件上，此時經費的支出遠遠大于之前，單靠行政訴訟案件的收入無法支撐其發展;其次是在專業隊伍建設方面，從湖南的情況來看，雖然長沙鐵路運輸法院已完成集中管轄工作，且鐵路運輸法院本身有辦理跨行政區劃案件的經驗，但由于鐵路運輸法院的審判人員在此之前長期處理鐵路運輸安全、財產的刑事、民事類型的案件，對行政案件接觸較少，所以在這方面缺乏相關審判經驗和審判能力，雖說可以通過選拔、借調等方式充實隊伍，但此時仍面臨一些問題。現行法官員額改革，并未給行政案件集中管轄留有專用的員額，如果單從行政案件的數量測算行政法官員額，分配給行政庭的員額是不足以應付集中管轄工作的，因此很多優秀人員無法將編制轉入集中管轄的法院，導致部分有多年審判經驗的法官不愿意通過借調等方式跨地區來進行量大的工作，而培養專業的人才又需要一定的時間，此時將面臨人員的缺乏。

（二）辦案成本及當事人訴訟成本增加

雖然一般在確定集中管轄的法院時，已經比較充分考慮地理位置因素，且并未違背便民利民的基本要求[8]。但其直接表現，還是包括許多原本可以就近管轄的案件現在要到較遠的外地法院審理，不可避免會使大多當事人的訴訟成本增加。即使選擇最合理的管轄法院時，也會使當事人增加一些例如交通住宿費等原本不必的支出。此時容易導致較遠地區的當事人，或年紀較大的當事人在考慮到追求公平正義的道路上所需要額外增加的一些“麻煩”，而選擇放棄追求公平正義。若此種情況居多，對于管轄制度的改革來說就是毫無意義的，因為已經不符合社會主義法治的價值追求。同時對于法院來說，在立案、取證、開庭等方面也增加了很多額外的工作量與成本，且在文書送達、案件執行等方面也增加了許多困難。

（三）行政干預難以根除

雖說集中管轄通過跨區劃的方式已盡量避免行政干預，但由于行政機關所擁有的地位優勢，其不當干預難以完全有效控制。一是因為行政訴訟具有特殊性，作為案件當事人之一的行政機關比另一方當事人對審判工作施加影響從而獲取有利判決的動機更大，因為其具有進行該動作的條件;二是因為在行政區劃和司法轄區兩者之間存在重合性，法院資源分配會受到地方政府的較大影響。即使行政案件的裁判權在集中管轄之后有所調整，一定程度上增加了干預公正司法的成本，使影響行政案件公正審判的困境有所緩解，但似乎干預并未完全消除。因為如果非集中管轄地區的被訴行政機關想要干預該行政案件的審判活動，僅需兩地政府出面或者通過共同上級協調等方式也能進行干預，所以被訴行政機關仍可能通過別的方式對行政案件的裁判施加不當影響，不僅沒有消除法院的辦案壓力，似乎更加難應對，若不從源頭之處阻止不當的行政干預，司法機關在工作中難以真正處于中立和客觀的位置。

四、集中管轄制度完善之探討

（一）從財政和隊伍兩方面建立審判資源保障機制

實際上，資源保障方面是否完善往往決定了制度是否能夠長久、有效地發展。所以對于上文所分析的審判資源缺乏保障的不足，就應該要建立相應的機制來完善。在試點的經驗過程中雖然有些的地區是通過中級法院出面一次性的補充編制和經費，但這也不是長久之計[9]。從財政方面來說，對于集中管轄的法院，應當根據其所管轄范圍的大小以及對所管轄地區案件數量大小的預測，來對其行政案件的辦案經費進行單獨的預算，再進行經費的劃撥。

當前集中管轄法院的審判隊伍還余力不足，不僅是因為案件數量的大量增加，也是因為當前專業化隊伍建設的階段還不夠完善。如此一來，強化審判力量，提升隊伍專業化水平是將案件集中管轄措施可以事半功倍進行的舉措。從人員配置方面來說，要遵循配齊配強審判力量，提升隊伍專業化水平的原則。應該給行政案件集中管轄的法院單獨足額的編制，包括法官和司法輔助人員的配備，并且對于集中管轄專項人員需要進行一定的訓練來保障案件的審判質量，將隊伍專業化程度有效提高，從而使改革落到實處。

（二）完善便民利民措施，發揮化解糾紛功能

訴訟應當遵循便利當事人的原則，當前的集中管轄制度雖然已經將案件集中在一個法院管轄，突破“原告就被告”的觀念，但似乎也還是限制了原告的管轄選擇權。有時原告出于某種原因不便于去集中管轄法院進行訴訟，應遵循便利當事人的原則，完善便民便利措施，方便群眾參與訴訟，比如進行網上庭審等。

有效化解行政爭議，是對人民群眾對公平正義追求的一種回應。而不是對行政行為合法性進行一味的探究。發揮行政訴訟化解糾紛功能是應有之義，建立并進行有限調解制度[10]，在尊重當事人尤其是原告意愿、注重解決當事人的實質爭議和實際問題、避免侵害第三人合法權益或公共利益的情況下可以考慮適用協調和解機制。長沙鐵路運輸法院已初步將協調機制引入行政訴訟，并進行實踐，這是在實施過程中完善行政訴訟集中管轄制度的行動之一。

（三）完善審判監督制度

行政權力作為一種國家權力， 其直接作用于社會，在實踐過程中容易發生錯誤。行政訴訟程序作為一種救濟法律秩序的程序②，是對行政權力不正常狀態下的救濟或矯正性活動，本是用來救濟已經遭到破壞或者扭曲的法律秩序，所以更應該要對用來救濟或者說保障原有法律秩序的程序即行政訴訟程序進行監督，防止二次破壞。

對該程序的監督，可以從外部和內部兩個方向進行。從外部監督機制角度上看，首先要加強行政訴訟檢察監督機制，針對審判機關行使國家權力的合法性，以及審判機關是否有不作為情形，主要是對案件的監督;其次人民法院須自覺接受公眾監督，應不打折扣地完成將已生效裁判文書在網絡上及時發布的工作，使公眾能在第一時間了解到案件的情況，實實在在保障行政相對人的合法權利。在內部監督機制上，可以利用人民法院自身規章來提高裁判清晰度，由于對于法院內部的審判監督而言很難做到有效監督，比如“上級法院對下級法院的監督”和“法院內部監督”這兩種比較而言，前者比后者更有效，但前者監督成本更高且對于一些較小的違法行為難以迅速發現，而最能快速發現違法行為的法院內部監督，不是特別嚴重的錯誤其行政領導一般沒有什么動機去進行追責，從而導致法院監督機制進入一個困境：即最有效的成本高且時間長，成本低且時間短的有效率不高。此時只能盡量將裁判過程與程序、規范進行細化，使審判環節之間相互分立、制約，提高司法裁判的清晰度，防止審判權的濫用。

結語

雖然各地法院積極貫徹實施相關立法規定、通過結合實踐經驗在對集中管轄制度進行完善，但在完善過程中，集中管轄制度還存在審判力量和物質保障落實欠到位、辦案及當事人訴訟成本增加、行政干預難以根除等問題。對于一個制度的構建與推進，都不是一朝一夕能夠完成的。只有對集中管轄制度的推進和改革過程中所凸顯出的問題及時發現、調整，才是完善制度的最佳方式，才能實現集中管轄制度的價值，并且為我國行政訴訟管轄制度的完善打下堅實基礎。

[注釋]

①兩便原則：一是要便于人民群眾訴訟;二是要便于法院行使審判權.

②原本預設一種構建法律秩序的程序法可以督促活動主體遵循構建法律秩序的程序法有序進行活動：即行政機關進行行政行為，但由于已經被破壞，所以成為一種救濟法律秩序的程序.

[參考文獻]

[1]姜明安.行政訴訟法（第三版）[M].北京：北京大學出版社2016年版，第177頁.

[2]石紹斌.我國行政案件跨區域管轄的法律適用[J].江漢大學學報（社會科學版），2018，35（02）.

[3]葉贊平.行政訴訟管轄制度改革研究[M].法律出版社，2014.

[4]葉贊平.行政訴訟集中管轄制度的實證研究[J]. 浙江大學學報（人文社會科學版）.2011（139） .

[5]最高人民法院關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知：law-lib.com/law/law_view.asp？id=407684.

[6]湖南法院網：湖南全面施行基層法院一審行政案件集中管轄http：//hunanfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/03/id/3807665.shtml.

[7]湖南法院網：湖南行政案件集中管轄改革取得階段性成效http：//hunanfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/08/id/4396702.shtml.

[8]黃學賢.行政訴訟中原告的管轄異議權及其適用情形[J].甘肅行政學院學報，2012，5：48.

[9]陳敏婷. 行政案件集中管轄改革的實踐與思考[D].華南理工大學，2017，第22頁.

[10]南京鐵路運輸法院課題組.跨區劃集中管轄背景下行政爭議實質性化解研究[J].法律適用，2019（12）：115.

[11]江必新.從跨區劃管轄到跨區劃法院——兼論新型訴訟格局之構建[J].人民司法（應用），2017（31）：4-17.

[12]黃榮祥，劉杰勇.反思我國行政訴訟的相對集中管轄模式[J].天水行政學院學報，2018，19（06）：82-86.

[13]楊斌.行政訴訟集中管轄制度研究[D].深圳大學，2017.

[14]張永江.鐵路法院改造為跨行政區劃法院的相關問題研究[C].最高人民法院.尊重司法規律與刑事法律適用研究（上）——全國法院第27屆學術討論會獲獎論文集.最高人民法院：國家法官學院科研部，2016：145-153.

[15]李可.法院內部監督問題研究[J].江蘇社會科學，2014（05）：126-132.

[16]黃捷.論程序法的三種類型[J].湖南師范大學社會科學學報，2018，47（04）：58-66.

（作者單位：湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410009）