印度尼西亞：2019年回顧與2020年展望

楊曉強 黎華

摘要：大選年度的印度尼西亞政治和社會形勢雖有波瀾但大局穩定。佐科贏得大選后與對手實現和解，新內閣獲得較理想的施政環境。選舉政治中的伊斯蘭保守主義因素和家族政治現象引起關注。印度尼西亞經濟在不確定的外部環境下穩健增長，表現好于多數國家。外交方面，印度尼西亞活躍于地區和國際舞臺，積極與各國發展互利合作關系，外交有強烈的實用主義特征。

關鍵詞：印度尼西亞;政治;經濟;外交;2019—2020年

[中圖分類號] D734.2 ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號] 1003-2479（2020）01-046-07

Indonesia： Review of 2019 and Prospect of 2020

YANG Xiaoqiang， LI Hua

Abstract： The political and social situation in Indonesia during the general election year was stable despite the fluctuations. After winning the election， Joko Widodo reconciled with his opponent， and the new cabinet gained a better governance environment. The Islamic conservatism factor in electoral politics and the phenomenon of family politics are of concern. Indonesias economy was growing steadily in an uncertain external environment and was outperforming most countries. In terms of diplomacy， Indonesia was active in the regional and international arenas， and actively developed mutually beneficial and cooperative relations with various countries. It showed a strong pragmatic feature in diplomacy.

Key Words： Indonesia; Politics; Economy; Foreign Affairs; 2019-2020

一、政治與社會：大選有驚無險，形勢總體穩定

佐科與普拉博沃在總統選舉中的再次對決是2019年印度尼西亞政局的最大看點。佐科與搭檔印度尼西亞伊斯蘭教法學者理事會總主席馬魯夫獲多數黨派力挺，民調支持率領先，但普拉博沃與桑迪亞加組合的動員能力并不遜色。雙方的角力使整個選舉過程緊張曲折，激化了社會群體對立。選舉后普拉博沃一派的激進支持者舉行示威，與警方發生暴力沖突。本屆選舉還首次將總統選舉與立法機構選舉安排在同一天舉行，是全球最大規模的單日選舉活動。選舉組織復雜程度空前，以致殉職的工作人員竟達數百人。國會選舉中有9個政黨獲議席，比2014年少1個，在一定程度上符合社會關于精簡國會黨派的期望，只是此結果乃政黨實力消長使然而非選舉門檻提高之功。投向政黨的選票依然分散，僅有民主斗爭黨、大印度尼西亞運動黨和專業集黨團得票率超過10%，凸顯印度尼西亞利益集團結構碎片化特征。

獲連任的佐科采取一系列舉措解構、重塑政治和行政格局。一是立即向對手伸出橄欖枝，使原本就不穩固的反對陣營瓦解。除了現實利益考慮，高達80%的選民投票率賦予當選總統很高的執政合法性，是促使反對黨接受和解的重要原因。普拉博沃本人加入“印度尼西亞前進內閣”任國防部部長。二是組建新內閣時既權衡政黨利益，也重視專業人士。例如，鑒于提高人力資源素質是印度尼西亞政府未來數年的工作重心，佐科出乎意料地擯棄傳統，沒有選擇資深大學校長而是任命年僅35歲的印度尼西亞獨角獸企業首席執行官納迪姆主管高教事務。三是擬將首都遷往東加里曼丹以破解雅加達面臨的人口、交通和環境壓力問題。這項雄心勃勃的遷都計劃預計將耗資466萬億印尼盾（約合333億美元）。兩個對立陣營關系的戲劇性變化、對年輕才俊的重視以及突破常規的建設規劃為內閣執政營造了有利氛圍，應該說，佐科第二個任期開端形勢良好。此外，各黨派內部關系相對平穩，斗爭民主黨、民族覺醒黨、專業集團黨、民主國民黨等在2019年下半年進行高層換屆，現任總主席均作為單一候選人獲連任。

因此，有驚無險的波折之后，“穩定”將成為未來一段時間印度尼西亞政局的關鍵詞。由于矛盾復雜、利益多元，印度尼西亞未來政治與社會看來仍將風波疊起，但只要權力斗爭的“游戲規則”仍獲主流社會認同且軍警嚴守中立，政黨政治失序乃至大局發生顛覆性改變的機率極小。這是標普、穆迪、惠譽等三大國際評級機構先后上調印度尼西亞主權評級的重要依據。

伊斯蘭保守主義因素與印度尼西亞選舉政治的結合廣受關注。印度尼西亞伊斯蘭教信眾約有2.1億人，宗教保守思想已突破社會文化邊界。據統計，超過半數的穆斯林不接受其他宗教教徒擔任總統或省、市長。每到選舉之時，“身份政治”問題便成熱點，而眾多候選人為了選票對宗教政治化趨勢或聽之任之或推波助瀾。選舉之外，伊斯蘭保守勢力通過決策層精英及外圍組織、激進團體對政治議程的影響相當深入。2019年9月，印度尼西亞國會推出有宗教保守色彩的《刑法》修正案，引發了很大爭議。相應地，開明信眾及少數族裔的話語空間日愈局促。佐科任命前軍隊將領為新內閣宗教部部長，應該有平抑保守主義和激進勢力的考慮。

政治家族成形并逐漸浮出水面。印度尼西亞有庇護政治的傳統以及政黨組織建設欠發達的制度環境，政治家族的勃興在某種程度上是必然。2016年時已有65個地區的行政和立法機關中存在家族政治現象，本屆國會中有48位議員出身于政治家族。前總統蘇西洛、梅加瓦蒂等政治元老借政黨資源助推下一代從政，家族政治權力呈現代際延續性。佐科亦不例外，他的兒子和女婿擬2020年分別競選梭羅市和棉蘭市市長之職，又一個新興政治家族已若隱若現。

恐怖主義和分離主義對印度尼西亞社會穩定構成一定威脅。新《反恐法》賦予權力部門更大的執法空間， 印度尼西亞的恐怖主義事件較2018年大幅度下降。按照“全球恐怖主義指數”排名，印度尼西亞不算恐怖主義高風險國家，但是，“神權游擊隊”等恐怖組織仍伺機作亂，零星、低傷害度的獨狼式襲擊難以防范， 甚至發生政治、法律與安全統籌部部長韋蘭托被極端分子刺傷事件。巴布亞分離組織蠢蠢欲動，在圖謀使分裂活動國際化的同時不斷利用民族矛盾抬升巴布亞人的獨立意愿。泗水和巴布亞2019年發生的暴力沖突以及因此引發的緊張局勢還有可能重演。

二、經濟：穩健增長

印度尼西亞經濟受到來自國內外環境的雙重壓力，相對而言，外部不確定性帶來的負面影響更加明顯。貿易保護主義以及國際商品價格波動打擊了印度尼西亞的出口表現、制造業活力以及投資流量。在此背景下，印度尼西亞經濟增長未達到預期目標。盡管如此，印度尼西亞經濟基本面比較穩固，在挑戰面前顯示出較強的韌性。若橫向比較，印度尼西亞2019年經濟增速在二十國集團（G20）國家中居第二位，在發展中國家的領跑群體之列。

（一）宏觀經濟指標

2019年，印度尼西亞經濟發展總體平穩，走勢是年初增速最高，此后按季度略走低。第一季度增長5.07%;第二季度恰逢大選和開齋節，是消費的高峰期，但出口額因煤炭、棕櫚油價格萎縮急跌，因此整體經濟增速僅有5.05%;第三季度增速又下探到5.02%①。出口好轉以及擴張性的財政政策未能扭轉經濟下行之勢，第四季度增速跌破5%，僅有4.97%。全年經濟增長5.02%， 工業、 商業、 農業和建筑業產值等增速均放緩，只有服務業產值的增長表現超過了2018年②。

通貨膨脹率和印尼盾幣值是2019年經濟指標中的亮點。通貨膨脹率僅為2.72%，創下20年來的最低紀錄。至少有四個因素為低通貨膨脹率做出了貢獻：一是商品供應充足;二是中央政府、地方政府和央行在糧食供應問題上協作緊密;三是印尼盾幣值比較穩定;四是印度尼西亞央行預計部分民生相關商品價格將保持平穩③。價格上漲較高的商品是金飾品、紅辣椒和洋蔥。2019年年初，印尼盾匯率為14382盾兌1美元，幣值上半年因政局波動和中美貿易摩擦而承受一定壓力，5月達到最低點。下半年幣值受益于出口增長和外國資本加速流入而走強，年末匯率為13880盾兌1美元，升值2.93%④。

貧困人口和貧富差距情況好轉。2019年，印度尼西亞貧困人口占總人口的9.22%，這一比例自2015年以來不斷下降，反映出佐科政府先后推行的“智慧印度尼西亞計劃”等七套扶貧政策取得了成效。用于衡量貧富差距的基尼系數為0.38，而2015年為0.4⑤。

（二）結構特征

對外貿易受外部環境影響大。由于全球主要經濟體市場需求不振、貿易成本增加以及商品價格下跌，印度尼西亞全年出口額為1675.3億美元，同比下降6.9%。出口商品結構有所改善，符合經濟轉型方向，例如，石油和天然氣出口額大幅下降27%，礦產品出口額下降15%，農產品出口額則上升5%⑥。印度尼西亞政府在大力鼓勵出口的同時設法限制進口以維持貿易平衡并保護國內產業。從2018年下半年開始強制推行的B20生物柴油政策取得效果，減少了印度尼西亞市場對進口油氣產品的依賴，部分商品進口稅的提高也對壓低進口發揮了作用。全年進口額為1702億美元，同比下降9.53%。由于油氣類產品貿易赤字縮小而其他產品保持盈余，印度尼西亞貿易平衡狀況好轉，全年赤字為32億美元，較2018年的86.9億美元有大幅度下降⑦。

投資增速符合預期。印度尼西亞全年吸引實際投資額為809.6萬億印尼盾，略超過792萬億印尼盾的目標。其中，外國投資額為423.1萬億印尼盾，未達預期;國內投資額為386.5萬億印尼盾，是年初目標的125.4%。新增投資創造了103萬個就業崗位①。以時間段分，第一季度投資額增長僅為5%，后三季度增長率則都超過10%，可見，若非大選前緊張的政治氣氛壓制了投資者的熱情，印度尼西亞本年度實際投資額可再創新高。新加坡、日本和中國仍是印度尼西亞最主要的投資來源地，交通、倉儲、通訊、水電氣及建筑業獲資本注入最多。印度尼西亞政府竭力引導國內外資本向出口導向型的制造行業匯聚，并承諾給予達到一定投資額、能創造大量就業機會且投資地域在爪哇之外的項目以優惠政策。但對投資者而言，印度尼西亞的政策環境仍有很大的改善空間，特別是各部門、各地區之間投資規定各異以及投資手續繁雜低效等沉疴難治。世界銀行報告顯示，印度尼西亞營商便利度與2018年相同，排名全球第73位。作為應對之措，佐科于2019年11月發布當年第7號關于提升營商便利度的總統令，將審核營業許可和給予投資激勵的權力集中于投資協調署。促進就業相關綜合法案也已在醞釀之中，出臺后可望對投資形成強力推動效應。印度尼西亞政府預計2020年可實現引資860萬億至900萬億印尼盾。

消費是經濟增長的穩定器。消費對印度尼西亞國內生產總值（GDP）的貢獻率（57.32%）高于新加坡、泰國和馬來西亞等東盟國家。驅動消費的因素一是大選刺激;二是低通貨膨脹率、堅挺的印尼盾幣值對購買力的支撐;三是國民收入穩定增長。日收入在2.97美元～ 8.44美元之間的中等收入群體已占印度尼西亞人口的61.5%，政府推行的“社會扶助計劃”“希望家庭計劃”、非現金糧食補貼等項目則保障了低收入家庭的消費能力②。印度尼西亞消費者信心指數全年保持在100以上，推動消費增長5.2%。但是，消費增長有下滑之勢， 除了餐館業， 食品、 飲料、 機動車和住房等的銷售額增幅都遠低于2018年， 這引起了印度尼西亞政府的警惕③。

作為東盟第一大經濟體，印度尼西亞的工業、農業、商業、建筑和礦產業在國民經濟中都占有重要地位。工業產值占國內生產總值（GDP）的比重為20%，是支撐國民經濟的第一大產業。2019年，食品和飲料行業產值增速最快。農業產值占GDP的比重約為13%，但發展較為緩慢。2019年，種植業還受到了干旱氣候的影響。棕櫚油、草藥、香料和熱帶水果等特色農林產品的出口潛力為印度尼西亞政府所看好，推動出口額5年內增加3倍的計劃已經啟動。建筑業獲得政府和民間的大量投資，在大選后發展加速，后勁充足。

（三）公共財政實力

2019年，印度尼西亞的財政收入為1957.2萬億印尼盾，同比增長0.7%;財政支出為2310.2萬億印尼盾，同比增長4.4%。全年財政赤字為353萬億印尼盾，占GDP的比重為2.2%，高于原定的1.84%的目標④。

印度尼西亞財政收入由稅收、非稅收入及捐贈所得三部分組成。稅收是財政的最主要來源，占財政總收入的80%。由于經濟放緩，印度尼西亞2019年稅收只增長了1.7%。制造業、商業和金融服務業位居稅收貢獻榜前三位。印度尼西亞政府為增加國庫收入提高特種商品稅率，如煙草稅率增加了22%，導致市場上香煙價格飆升。非稅收入來源是自然資源開發利用收費、政府服務收費以及對國家資產運作所得等，近年數額變化不大，國內外贈款占比很小。

支出方面， 中央財政支出1498.9萬億印尼盾， 增長3%①。基礎設施建設、人力資源素質提升、行政效率建設、選舉、扶貧、賑災防災等公共服務和社會保障事業是支出重點。地方支出含地方轉移支付和農村建設資金兩部分，共811.3萬億印尼盾。佐科第一個任期內，印度尼西亞政府對邊遠地區和農村地區的資金投入巨大。2019年，用于農村建設的專項資金從2015年的20萬億印尼盾增加到70萬億印尼盾，共有7萬多個村莊受益②。

截至2019年年底， 印度尼西亞一般政府債務總額為4778萬億印尼盾，相當于GDP的29.8%③。印度尼西亞《財政法》規定，一般政府債務不得超過GDP的60%。按此標準，一般政府債務水平雖然連年增加但仍處于非常安全的范圍內。政府償債壓力不大，財政預算中用于償還債務本息的數額為275.5萬億印尼盾④。以外債論，截至2019年11月，印度尼西亞政府外債共1980億美元，私人外債為2001億美元⑤。政府對外貸款主要用于衛生、建筑、教育、行政、國防和社保等領域，私人外債集中在保險和金融服務、水電煤氣供應、制造業和采礦業。基礎設施建設領域依靠貸款開展的大型建設項目包括向日本借貸1252億日元建設的雅加達快速公交系統、向中國貸款3.32億美元的賈迪哥德水庫工程及通過發行價值8000億印尼盾的沙里亞債券建設的井里汶—克羅亞雙軌鐵道工程等。

三、外交：現實利益導向

印度尼西亞在獨立自主原則下，圍繞維護主權完整和領土統一、護僑、加強經濟外交、提升在地區和國際舞臺上的作用等四方面優先事項開展國際交往，國際影響力提高，與各國的互利合作更加密切，外交中的實用主義特征仍然突出。

（一）展現地區影響力

東盟始終是印度尼西亞外交的基石。2019年，印度尼西亞與其他東盟成員國在雙邊和多邊機制下溝通頻密，佐科本人當選總統后先后出訪馬來西亞、泰國和新加坡，并接待文萊、越南、緬甸、柬埔寨等國領導人來訪。通過談判，印度尼西亞與菲律賓解決了專屬經濟區劃界問題并開始大陸架劃界協商，與馬來西亞自1970年以來首次就蘇拉威西海的海域主權劃分達成原則一致，與新加坡共同擬定基于國土邊界的“飛行情報區”計劃。作為東盟“龍頭”，印度尼西亞關注東盟內部的團結和穩定，積極斡旋解決緬甸羅興亞人問題，是東南亞第一個向東盟秘書處捐資推動難民計劃的國家。

印度尼西亞在印度洋—太平洋地區打造領導者的角色。一方面，根據其“太平洋戰略”與島嶼國家建立聯系，“推動與太平洋國家伙伴關系進入新時代”①。2019年3月，印度尼西亞首次在雅加達舉辦印度尼西亞—南太平洋論壇，共有13個太平洋國家參會，經濟合作和環境保護是論壇的主要議題。另一方面，在地區秩序變化的背景下，印度尼西亞牽頭制定“印太構想”并在東盟國家中推介。2019年6月，第34屆東盟峰會通過了《東盟的印太展望》概念文件，這是印度尼西亞重要的外交成果之一。

（二）在聯合國安理會平臺發揮國際影響

印度尼西亞自2019年1月起擔任聯合國安理會非常任理事國，為期2年。維護和平、鏟除恐怖主義、促進區域組織與聯合國的協同、巴勒斯坦問題以及提升婦女在促進和平與發展中的作用等成為印度尼西亞關注的重點。5月，印度尼西亞任聯合國安理會輪值主席國，印度尼西亞政府認為這是“國際舞臺上領導角色的體現”②。期間，印度尼西亞外交部部長主持兩次聯合國安理會公開會議及多次討論、非正式辯論，形成4份安理會決議。借任安理會非常任理事國之機，印度尼西亞在聯合國總部舉辦了圖片展和文藝演出，宣介本國對維護世界和平的貢獻和民族特色文化。

（三）與日美關系有新進展

印度尼西亞與日本的戰略伙伴關系強化。兩國合作重點在經貿領域，日本是印度尼西亞第二大貿易和投資伙伴，2019年1—9月，日本與印度尼西亞雙邊貿易額達238.5億美元，在印度尼西亞2810個項目上投資了32.4億美元③。已投入試運行的雅加達地鐵被稱為兩國合作的標志性工程。在第七次印（尼）日戰略對話上，日方承諾將成為印度尼西亞“重點建設領域的關鍵伙伴”④，未來兩國在經濟和人力資源開發方面的合作將得到加強。但是，印（尼）日之間長期存在貿易問題。質量標準的不統一嚴重阻礙了印度尼西亞商品向日本出口，以致近六年來印度尼西亞在雙邊貿易中始終處于逆差狀態。此外，印度尼西亞邀請日本繼續投入資金支持納土納島海域的第二期“綜合海洋漁業中心”建設，日本還將捐獻漁監船用于該海域執法。印度尼西亞大學學者認為，印度尼西亞此舉有借助日本力量在納土納海域“抗衡中國”的意味⑤。

2019年是印度尼西亞與美國建立外交關系70周年，雙邊關系升溫最明顯的領域是國防和安全合作。5月，印度尼西亞國防部部長里亞米扎德與美國代理國防部部長沙納漢舉行會晤，雙方基于兩國間《國防合作工作框架安排》（2010年）和《關于全面國防合作的聯合聲明》（2015年）達成推進五個領域合作的意向：一是人員互訪交流;二是軍事工業合作，包括軍購以及波音公司和印度尼西亞航天有限公司的技術研發、飛行器制造及維護合作;三是對二戰期間美國戰艦和軍人遺骸的搜尋;四是印度洋和太平洋的穩定;五是南中國海爭端問題。值得一提的是，美方同意安排第75游騎兵團與被美國制裁多年的印度尼西亞陸軍特種部隊開展聯合演練，這是雙方軍事關系的一個突破，標志著兩軍合作全面恢復。7月31日，美國國會代表團訪問印度尼西亞時稱兩國年度軍事合作項目達230項⑥。

（四）對華合作更密切

如中國駐印度尼西亞大使肖千所言，中印（尼）關系處于歷史最好時期。雙方領導人重視維護和提升雙邊關系，2019年，兩國元首在日本大阪會見，一致認為應深化“一帶一路”合作，開創新時期兩國互利共贏、攜手發展新局面。印度尼西亞副總統卡拉來華出席“一帶一路”國際合作高峰論壇，中國國家主席習近平特使、國家副主席王岐山出席佐科就職儀式。兩國在政治、經貿及社會人文交流領域不斷取得新的成績。

經濟合作在中國與包括印度尼西亞在內的東盟各國合作中屬于“關鍵動力”，中國是印度尼西亞開展經濟外交的主要對象之一。2019年，中國穩居印度尼西亞貿易伙伴首位，雙邊貿易額穩中有升，印度尼西亞棕櫚油、咖啡、煤炭等對華出口額增加，貿易赤字有所減少。印度尼西亞對巨大的中國市場抱有很高的期待，因此在上海成立了貿易促進中心，并擬利用中國（福建）自由貿易試驗區和中國（廣西）自由貿易試驗區作為門戶拓展燕窩和水果對華出口。投資領域的合作成果格外豐碩，兩國就印度尼西亞4個經濟走廊建設簽訂了23份協議。2019年前三季度，中國對印度尼西亞的實際投資額已遠超2018年整年，全年中國在印度尼西亞投資2130個項目，累計投資額為47.4億美元，同比增長100%①。現在，印度尼西亞的中資企業超過1000家，活躍于基礎設施建設、采礦、通訊和制造等各個領域。旅游業也是合作成效顯著的領域之一，2019年1—11月，訪問印度尼西亞的中國游客達192萬人次，僅次于馬來西亞游客人數②。

中印（尼）前期合作成效以及廣泛的共同利益構成了雙方關系的“穩定劑”，同時，兩國關系不可避免地受到一些不確定變量的干擾。例如，印度尼西亞復雜激烈的政治斗爭波及兩國關系;再如，西方大國進一步意識到印度尼西亞的地緣政治價值，大國的地區競爭加劇。此外，中印（尼）兩國社會制度不同、文化親緣性弱，印度尼西亞多數民眾和精英價值觀上認同西方而情感上親近伊斯蘭世界。對中國持正面看法的印度尼西亞民眾比例近年持續下滑，中印（尼）的“民心相通”任重道遠。

四、2020年展望

由于有270個省、市、縣要同時舉行選舉，2020年對印度尼西亞而言也是一個“政治年”。家族政治、金錢政治、身份政治等議題將再成熱點，但各政黨圍繞地方權力的角力不會使剛剛經歷了大選的政局掀起太大波浪。對新政府的最大考驗可能在兩方面：一是佐科推動的結構改革牽涉到多方利益，特別是擬修訂或新出臺的稅務綜合法、就業促進綜合法等數部法律必然引起利益受損方的強烈反彈;二是新內閣可能因部分政客的不稱職表現而面臨改組。由于利益集團博弈和民粹主義的盛行，印度尼西亞社會示威、抗議等“街頭政治”可能蔓延。2020年，印度尼西亞的經濟發展形勢難言樂觀，原有的國內國外不利因素并沒有減少，新型冠狀病毒肺炎疫情又帶來新的挑戰。印度尼西亞央行謹慎地預測全年經濟增長率約為5.0%～5.4%③。外交方面，旨在吸引投資、促進出口和推動經濟轉型的經濟外交是重點。印度尼西亞擬加速與其他地區和國家開展自由貿易談判，其中，與澳大利亞、歐洲自由貿易聯盟已達成全面經濟合作關系協議;與非洲、南亞、中亞的自由貿易協商已啟動。印度尼西亞還將舉辦印太世界經濟論壇、清真產業峰會、印度尼西亞—中東能源論壇及第五屆世界可可大會等一系列支持經濟外交的重大展會。

注：本文系云南大學“一帶一路”沿線國家綜合數據庫建設項目 （編號：C176240101）的階段性研究成果。

（責任編輯：羅 梅）