菲律賓： 2019年回顧與2020年展望

馬宇晨 吳杰偉

摘要：2019年，菲律賓政局平穩，經濟增長迅速，外交成果豐碩。執政黨在中期選舉中獲勝，南部和平進程得到實質性推進。盡管禁毒戰爭引發國內和國際輿論壓力，但是并未對杜特爾特政府產生影響。經濟增速在下半年重新回到預期水平，同時各項經濟指標均表現良好，國內支柱產業均有所增長，旅游業成為重點增長的行業。外交方面，菲律賓與中國的關系得到提升，政治、經濟和人文交流持續升溫;與美國的軍事關系保持平穩，但因為人權問題而導致外交沖突;與其他周邊國家開展獨立自主的多元外交。

關鍵詞：菲律賓;回顧;展望

[中圖分類號] D734.1 ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號] 1003-2479（2020）01-072-12

The Philippines： Review of 2019 and Prospect of 2020

MA Yuchen， WU Jiewei

Abstract： In 2019， the Philippines political situation was stable， the economic growth was rapid and the diplomatic achievements were plentiful. PDP-Laban won the mid-term election and the peace process in Mindanao was substantially advanced. Despite the pressure of domestic and international public opinion caused by the drug war， it did not affect the Duterte government. Economic growth returned to expectation in the second half of the year. Meanwhile，the economic indicators performed well， with growth in all domestic pillar industries， and tourism became a key booming industry. In terms of diplomacy， the Philippine-China relation have been enhanced， and political， economic and cultural exchanges have continued to heat up; Military relations with the United States remained stable， but human rights issues caused diplomatic conflicts; The Philippines also developed an independent foreign policy with other neighboring countries and gained financial and security support.

Key Words： The Philippines; Review; Prospect

引 ?言

2019年7月22日，菲律賓總統杜特爾特第四次發表國情咨文，前總統阿基諾三世連續四年缺席以隱晦地表達對杜特爾特政府的不滿。盡管阿基諾三世及其所屬的自由黨仍在不斷批評現任政府，但是杜特爾特依然贏得了極高的支持度。杜特爾特正在以完全不同于其前任的執政方針和外交政策為菲律賓國家發展開創新的局面，在政治、經濟及外交領域為菲律賓帶來嶄新氣象。

一、內政：執政黨獲得中期選舉大勝，維穩

工作成效卓著

2019年是菲律賓的中期選舉年，包括12名參議員、81位省長在內的席位和職位將在選舉中確定人選;禁毒戰爭中的傷亡人數進一步增加，引起國內反對派和國際社會的持續關注;《摩洛組織法》的實施以及與“摩洛伊斯蘭解放陣線”的和解標志著現任政府處理國內分離主義運動取得初步成效。

（一）中期選舉

2019年5月13日舉行的中期選舉中，包括12個參議員席位在內的1.8萬個職位面臨改選，這對菲律賓國內政治生態有著重要的影響。本次選舉既是對杜特爾特政府執政三年來民眾滿意度的考驗，同時，中央以及地方各級職位的更迭也將影響到杜特爾特任期后半程的施政環境。

參議員的改選最受關注。菲律賓國會是全國最高立法機構， 由參議院和眾議院組成， 參議院共24席，任期為6年，每三年改選半數，可以連任一屆①。 在本屆選舉中， 共計62位候選人符合條件②。以執政黨為首的菲律賓民主人民力量黨（PDP-Laban）、國民黨（Nacionalista Party）以及基督教穆斯林民主力量黨（Lakas-CMD）等政黨共同組成的變革聯盟（Hugpongng Pagbabago）在本次選舉中共提名13名參議員候選人，其中有5人來自菲律賓民主人民力量黨，其他9人來自其他政黨③。反對黨——自由黨（Liberal Party）則推薦了8名候選人并組成了“八全勝”（Otso Diretso）選舉聯盟。最終， 執政黨推薦的5名黨內候選人中有4位勝選，另有5位參議員來自組成執政聯盟的其他黨派，而自由黨的“八全勝”則全部落選，其中包括在民調中排名靠前、有豐富從政經驗的曼紐爾·羅哈斯（Mar Roxas）以及謀求連任的、前總統阿基諾三世的堂兄本·阿基諾（Bam Aquino）④。選舉的慘敗使得自由黨總裁、 現任參議員弗朗西斯·龐格里南（Francis Pangilinan）以及自由黨秘書長、現任眾議員貝爾蒙特（ChristoptherKitBelmonte）向副總統兼黨主席萊妮·羅布雷多（Leni Robredo）提出辭職。

另一方面，地方選舉的過程及結果顯示，家族政治仍然是菲律賓當下最主要的政治形態，政權的更迭也經常以家族為單位進行。本屆選舉中，現任總統杜特爾特的家族在達沃市的選舉中依然占據優勢，杜特爾特長女薩拉（Sara Duterte）成功連任第三屆市長，次子塞巴斯汀則首次當選副市長。杜特爾特長子保羅·杜特爾特（Paolo Duterte）在2018年因丑聞辭職后首次復出，贏得達沃市眾議院席位并試圖競選眾議長。同時，盡管杜特爾特之前屢次在公開場合表示不允許其長女參加2022年大選，但12月19日總統發言人表示，杜特爾特并未排除作為女兒的競選伙伴搭檔參加2022年競選的可能性⑤。本次的選舉同時也見證埃斯特拉達家族在圣胡安市和馬尼拉市的全面落敗。約瑟夫·埃斯特拉達曾于1998—2001年擔任菲律賓總統，其家族控制著大首都地區的圣胡安和馬尼拉兩市的主要政府職位，其本人于1969—1984連續15年擔任圣胡安市市長，并于2013年和2016年兩次競選馬尼拉市市長成功，圣胡安市市長在1992—2019年先后由其子晶貴（Jinggoy Estrada）、其非婚子埃赫爾希托（J. V.Ejercito）以及非婚子的母親古伊雅·戈麥茲（GuiaGomez）擔任。在本次中期選舉中，埃斯特拉達家族在圣胡安市的地位被薩莫拉家族取代，隸屬于執政黨的羅蘭德·薩莫拉（Rolando Zamora）成功當選眾議員，其子弗朗西斯（Francis Zamora）則在市長競選中擊敗了埃斯特拉達的孫女賈內拉（Janella Estrada）。同時，埃斯特拉達本人和女兒杰麗卡（Jerika Estrada）競選馬尼拉市市長及議員失敗，而晶貴和埃赫爾希托也在參議員選舉中敗北。

從選舉結果看，執政聯盟取得了全面勝利，在參議院以及眾議院同時占據多數，反對黨在參議院的席位僅剩4席①，這證明杜特爾特就任以來的社會經濟政策如禁毒戰爭和“大建特建”等項目贏得民眾普遍支持。本次選舉后，執政聯盟將獲得更多國會支持，有利于其進一步推進各項政策。此外，杜特爾特長女在達沃市的成功連任表明其家族在該地區擁有較高的支持率。

（二）禁毒戰爭

自2016年7月1日杜特爾特上任以來，禁毒戰爭在其施政舉措中占有重要地位。據菲律賓緝毒局統計，截至2019年11月，政府已在緝毒行動中擊斃5552人、逮捕超過20萬人②。禁毒戰爭開始以來，菲律賓國內反對派和一些國際組織便指責菲律賓的禁毒行動存在人道主義危機并通過各種手段向菲律賓施加壓力，而杜特爾特政府也進行了相應的回擊。

2018年年初，國際刑事法院正式開啟對杜特爾特政府在禁毒戰爭中行動的調查③，菲律賓隨后正式通知聯合國將退出國際刑事法庭。2019年3月16日，菲律賓的退出在宣布屆滿一年后正式生效。隨后， 國際特赦組織呼吁聯合國對菲律賓的禁毒戰爭進行調查。7月，冰島提出一份有關菲律賓人權狀況的動議，在聯合國人權理事會以18票通過、14票反對、15票棄權獲通過，要求人權事務高級專員辦事處調查在菲律賓存在的侵犯人權事件。對此，杜特爾特斥責對這一決議投贊成票的國家，并于9月23日暫停與英國等18個國家的政府間貸款及援助談判以作為對人權調查案的回應④。

與此同時，菲律賓國內反對派也不時對政府進行抨擊。以副總統羅布雷多為首的反對派多次在公開場合對現任政府的禁毒戰爭表示擔憂。面對批評，杜特爾特在2019年10月末提議由羅布雷多擔任掃毒委員會聯席主席以驗證她解決毒品問題的能力。11月8日，在其主持的第一次工作會議上，羅布雷多就將現行的禁毒政策定義為“無意義的殺戮”并且“未能有效遏制毒品”。隨后的一周，羅布雷多分別與聯合國毒品和犯罪辦公室以及美國大使館的官員會面，并就菲律賓禁毒戰爭進行討論。11月24日，杜特爾特以與外國機構會面涉嫌泄露禁毒戰爭機密信息為由正式解除了羅布雷多掃毒委員會聯席主席的職位，并承認其從未信任過羅布雷多⑤。

（三）南部和解持續推進，安全威脅減弱

由于宗教文化的差異，菲律賓一直面臨著南部地區的穆斯林分離主義威脅，同時，恐怖主義等也增加了不穩定因素。自2017年5月以來，菲律賓南部棉蘭老島一直處于軍管措施之下。2019年，菲律賓《棉蘭老穆斯林邦薩摩洛自治區組織法》（簡稱“《摩洛組織法》”）公投通過并正式實施，政府與兩支主要的穆斯林武裝組織達成全面和解，使南部問題得到初步解決。12月初，杜特爾特表態，將結束棉蘭老島的軍事管制狀態①，可見，菲律賓南部局勢已經持續好轉。另一方面，恐怖組織——阿布沙耶夫組織在南部制造多起爆炸，菲律賓共產黨則與政府在交戰和停火間多次反復，給菲律賓南部帶來不穩定因素。

《摩洛組織法》（Bangsamoro Organic Law）規定了“摩洛自治區”政府的基本架構及自治區政府與中央政府的關系。2018年7月26日，杜特爾特正式簽署法令②，并定于2019年1月21日及2月6日在法案涉及的地區舉行兩次公投，分別由現行的穆斯林自治區居民及其周邊城鎮決定是否加入“摩洛自治區”。2019年2月14日，菲律賓選舉委員會公布，除了原穆斯林自治區，以哥打巴托市（Cotabato City）為首的63個城鎮也將加入“摩洛自治區”。完成公投之后，政府加快了與“摩洛伊斯蘭解放陣線”（簡稱“摩伊”）以及“摩洛民族解放陣線”（簡稱“摩解”）的談判。自治區的主要官員將由三方共同提名，“摩伊”領導人穆拉德（Al-Hajj Murad Ebrahim）為“摩洛自治區”首席部長，負責由穆斯林自治區向“摩洛自治區”的過渡工作。同時，政府還按計劃對大批的“摩伊”戰士進行特赦以幫助其恢復正常生活。9月， 40000名現役“摩伊”戰士中的30%得到遣散，政府統一為每位前戰士發放10萬比索現金，其家庭將獲得50萬～100萬比索的各項援助③。除此之外， 杜特爾特還委任“摩解”創始人密蘇阿里擔任伊斯蘭合作組織伊斯蘭事務經濟特使以促進菲律賓與伊斯蘭國家的關系。

盡管如此，菲律賓南部依然面臨著恐怖主義以及其他反政府武裝的威脅。阿布沙耶夫是菲律賓最大的恐怖主義組織，創立于1991年，2014年宣誓效忠“伊斯蘭國”，現規模約為400人。2019年1月27日，蘇祿省和樂市一座天主教堂發生連環爆炸案，造成21人死亡;4天后，三寶顏市發生手榴彈爆炸事件，造成2死4傷;2月5日，北拉瑙省發生的3次爆炸都可能與阿布薩耶夫組織有關。面對恐怖組織的頻繁行動，杜特爾特下令對恐怖組織全面宣戰。除了阿布沙耶夫，菲律賓共產黨的叛亂也一直威脅著菲律賓南部安全。盡管杜特爾特執政初期曾致力于政府與菲律賓共產黨的和解，但是，由于菲律賓共產黨領導下的新人民軍持續對政府軍發動攻擊，杜特爾特便中斷了與菲律賓共產黨的和談。2019年1月10日，杜特爾特在一次采訪中表示仍愿與菲律賓共產黨和談，菲律賓民主陣線的首席談判員隨后給予積極回應。然而1月末，杜特爾特改口稱絕不會與菲律賓共產黨和談。3—4月，杜特爾特在宣布永久停止與菲律賓共產黨和談后又表示已經準備好立即停火，并呼吁新人民軍創始人西松回國參與和談。

二、經濟：經濟增長高位復蘇，基建進展暫時滯后

2019年，菲律賓宏觀經濟各項指標表現良好，經濟增速先慢后快，處于高位復蘇階段，在通貨膨脹相比上一年度得到有效控制的基礎上，基準利率進一步降低， 有助于經濟的進一步增長;國內主要支柱產業發展良好， 其中，旅游業的規模和收益同比增長均超過兩位數;“大建特建”計劃取得一定成績，但是旗艦項目（Flagship Projects）的建設進展存在滯后現象。

（一）宏觀經濟表現良好

2019年，菲律賓宏觀經濟各項指標表現良好，逐步達成《2017—2022年菲律賓發展規劃》中制定的各項目標。受年度預算簽署推遲、全球不確定性上升等負面因素影響，經濟增速先慢后快，處于高位復蘇階段。通貨膨脹率得到了控制，基準利率下降0.75%， 股票、外匯市場表現良好，進出口貿易額輕微下降，貿易逆差減少，吸引外國投資表現不佳。

根據2017年由菲律賓國家經濟發展署發布的《2017—2022年菲律賓發展規劃》，菲律賓政府計劃到2020年實現經濟增長率為7%～8%、人均收入為5000美元、貧困率下降至14%、失業率下降至3%～5%的目標①。截至2019年第三季度，菲律賓國內生產總值增長率達到5.8%，人均收入增速超過5%②，全國失業率由5.1%下降至4.5%的歷史新低③，貧困率從2015年的23.3%下降至16.6%④。

2019年，菲律賓的通貨膨脹率得到有效控制，前三季度的平均通貨膨脹率為2.8%⑤，遠低于上年的5.2%。貨幣政策方面，鑒于通貨膨脹率的下降和經濟增速的放緩，菲律賓央行在2019年執行三次降息，基準利率由4.75%下降至4%⑥以加速經濟增長復蘇速度。在外匯市場，由于較高的經濟增長率以及較低的通貨膨脹率，菲律賓比索在2019年表現強勢，對美元升值達到3.6%⑦。在股票市場，復蘇的經濟增長、下行的利率、得到控制的通貨膨脹率以及比索的強勢表現共同推動菲律賓股市在2019年上漲4.7%，收于7815點⑧。對外貿易方面，2019年，菲律賓進出口總額為1772.83億美元，同比下降2.67%;出口總額為701.95億美元，同比增長1.28%;進口總額為1070.87億美元，同比下降5.10%;貿易赤字為368.92億美元，同比下降15.25%。中國、日本及美國是菲律賓排名前三的貿易伙伴⑨。外匯儲備方面，截至8月，菲律賓的外匯儲備達到856.1億美元的新高⑩。經濟政策方面，2019年9月16日，菲律賓國會通過了《企業所得稅和激勵合理化法案》（CITIRA），對菲律賓的公司稅制進行了改革，該法案將在10年內將企業所得稅稅率從30%降至20%？輥？輯？訛。在吸引外國投資方面，由于中期選舉以及企業稅改法案帶來的不確定性，2019年上半年，外國投資額同比減少38.8%，僅為35.7億美元;在下半年，隨著上述兩項不確定性的消除，菲律賓央行預計全年吸引外資金額約為80億～90億美元？輥？輰？訛。

（二）支柱產業有所增長

菲律賓服務業產值占2018年國內生產總值的57.8%，雇用了全國54%的勞動力，其中，旅游業、海外勞工以及服務外包業是菲律賓經濟的支柱產業。2019年，菲律賓旅游業增長較快，而海外勞工匯款以及外包行業增長相對較慢。

旅游業對菲律賓國內生產總值的貢獻率在2018年達12.7%①。2019年，菲律賓旅游部制定的游客數目標為820萬人次。截至12月27日，共有800萬人次游客抵達菲律賓，基本實現預期目標，同比增長達到12.7%②。根據菲律賓旅游部統計，2019年1—9月， 海外游客消費同比增長25.66%，達到72.9億美元的歷史新高。菲律賓海外勞工數量約為230萬人，其匯款占2018年國民生產總值的9.7%、國民收入的8.1%， 是菲律賓最大的外匯收入來源③。2019年1—10月，菲律賓接收海外個人匯款同比增長4.3%，達到276億美元。其中，美國為最大匯款國，占比為37.6%④。

服務外包業是菲律賓近十年發展較快的行業， 根據全球軟件服務外包咨詢公司的報告， 馬尼拉和宿務分別位居全球第5以及第11的服務外包城市。2019年1—9月， 菲律賓外包行業收入同比增長6%， 達到164億美元。根據菲律賓央行的估計，服務外包業2019年全年收入增長約為5%⑤。

（三）“大建特建”規劃實施進度滯后

“大建特建”規劃是杜特爾特上任后提出的基礎設施建設計劃，由分布在菲律賓全國的數千個基礎設施建設項目組成，其中，最核心的是75個總價值為2.4萬億比索的旗艦項目。按照計劃，菲律賓政府投入基礎建設的資金將在2022年達到國內生產總值的7.3%。截至2019年年底，“大建特建”規劃已經建設了9845千米道路、2709座橋梁、64個機場以及243個海港⑥，但是，包括大馬尼拉地鐵項目、蘇比克—克拉克鐵路在內的諸多旗艦項目建設進度依然滯后⑦。據統計，在初始的75個旗艦項目中，有46個已經啟動，除了2個已建成的項目，僅有9個在實際建設中。根據菲律賓國家經濟發展局（NEDA）在2019年年中的估計，在所有的75個項目中，僅有總價值1876億比索的21個項目能夠在杜特爾特任期內完成，其他54個僅能在杜特爾特任期結束前開始動工⑧。2019年11月，杜特爾特對旗艦項目的清單進行了擴充，旗艦項目數量達到100個，擴充的項目中包括馬卡蒂地鐵、新馬尼拉國際機場以及首都區域的若干城鐵線等項目。

三、外交：堅持踐行獨立自主的外交政策

2019年，菲律賓繼續堅持獨立自主的外交政策。其中，與美國的軍事關系仍然穩定，但是，年末兩國因人權問題導致了外交沖突;與日本的關系在經貿合作方面持續鞏固，杜特爾特訪問日本期間簽署了多項經濟合作協議，雙方官員組成的聯合委員會有效推動已簽署協議的實施;與俄羅斯的安全與防務關系水平持續提升，杜特爾特訪問俄羅斯期間，與俄羅斯總統普京就擴大安全與防務合作進行了探討，同時，兩國軍方官員及部隊實現多次互訪。

（一）菲美關系：軍事關系穩定，政治關系惡化

自2016年7月杜特爾特上任后，菲律賓政府與美國的關系逐漸淡化，但是，兩國在安全領域的合作仍然保持相對穩定。2019年，美國官員首次明確表示將在南海保護菲律賓，但是，菲律賓國內仍然出現再次審查《共同防御條約》的聲音。年末，兩國關系因人權問題惡化，導致菲律賓禁止兩名美國參議員入境。

菲美兩國的軍事關系在2019年仍然相對穩定。2019年2月28日至3月1日，美國國務卿蓬佩奧訪問菲律賓。本次訪問中，蓬佩奧明確表示，若菲律賓在南海地區遭受攻擊會觸發《共同防御條約》，美國將會支援菲律賓。這是美國官員首次明確表示在南海保衛菲律賓的意愿，回應了2018年年末菲律賓國防部部長洛倫扎納對該條約是否還與菲律賓的安全相關的疑問①。盡管如此，洛倫扎納仍然堅持重新審議《共同防御條約》，因為條約現有內容可能使菲律賓被迫卷入中美兩國在南海的沖突。2019年4月1日，美菲一年一度的“肩并肩”軍事演習舉行。本次主題是防范全球恐怖主義，共有4000名菲律賓士兵、3500名美軍士兵以及50名澳大利亞軍人參加，規模相比上年的8000人有所縮?、?。

盡管兩國在軍事領域的合作依然穩定，但美國以人權問題為由，試圖在外交上對菲律賓施加壓力，遭到菲律賓的抗議與反制。杜特爾特上任后不久，長期批評禁毒戰爭的菲律賓參議員德利馬因涉嫌在擔任司法部部長期間與毒品交易有牽連而被捕。2019年9月，美國參議院一小組通過了一項由兩名參議員主張的預算修正案，授權國務卿阻止與德利馬案相關的菲律賓官員入境。推動法案的參議員之一還在推特（Twitter）上稱，菲律賓政府對德利馬的拘留是出于政治動機③。27日，菲律賓總統發言人表示，杜特爾特正式拒絕來自美國總統特朗普的訪問邀請并已下令移民局禁止推動修正案的兩名美國參議員理查德·德賓（Richard Durbin）與帕特里克·萊希（Patrick Leahy）入境，如果美國禁止菲律賓相關官員入境，菲律賓將調整對美國護照的免簽政策④。

（二）菲日關系：萬億日元援助逐步落實

2019年，菲日外交關系的重點集中在經貿合作上，杜特爾特兩次訪問日本，簽署了26項協議及意向書。此外，日本首相安倍晉三于2017年訪問菲律賓時承諾的1萬億日元援助正不斷得到落實，日本成為杜特爾特“大建特建”規劃的重要資金來源。

2019年5月29—31日，杜特爾特率內閣成員訪問日本，參加了日經新聞社舉辦的亞洲未來國際會議，并與安倍晉三舉行會晤。期間，兩國簽署了7項協議及19份意向書，預計將帶來價值2890億比索的投資并產生82737個工作崗位。本次簽署的最重要協議是菲律賓貿易和工業部與日本貿易振興機構（JETRO）之間的合作備忘錄，該協議旨在擴大兩國之間在投資促進活動方面的合作①。日本對菲律賓的援助主要通過菲日基礎設施發展與經濟合作聯合委員會落實，這一機構由安倍晉三在2017年首次訪問菲律賓時宣布成立。該機構旨在于五年內以官方發展援助和私人投資的形式為菲律賓的基礎設施發展提供1萬億日元的援助②。2019年2月、6月及12月，菲日基礎設施發展與經濟合作聯合委員會分別舉行第七至九次會議，菲律賓財政部部長多明計斯及日本首相特別顧問和泉弘人（Izumi Hiroto）舉行三次會晤，鞏固雙方在馬尼拉地鐵、南北通勤鐵路擴建項目上的合作并簽署了包括關于棉蘭老和平進程贈款計劃在內的多項贈款協議和合作備忘錄③。此外，日本國際協力機構于2019年10月也與菲律賓政府簽署了8個總價值609億比索的項目協議，包括道路升級和保護項目、達沃市環路建設以及中呂宋高速公路等④。

（三）菲俄關系：安全合作逐步強化

2019年， 杜特爾特對俄羅斯進行國事訪問，在簽署文化、外交等領域協議的同時與俄羅斯總統普京就擴大安全與防務合作進行了探討。此外，通過軍方高級官員會晤及軍隊互訪，兩國正逐步落實由雙方領導人同意的安全與防務合作擴大計劃。

2019年10月1—5日，杜特爾特應邀展開對俄羅斯的第二次訪問。杜特爾特分別在莫斯科和索契會見了俄羅斯總理梅德韋杰夫和總統普京，并在瓦爾代會議上做了發言。會晤期間，兩國領導人就擴大安全與防務合作，打擊恐怖主義、極端主義和跨境犯罪等議題進行了討論并簽署了價值為6.2億菲律賓比索的商業協議。同時，普京還接受了杜特爾特的邀請，計劃首次訪問菲律賓。

此外，兩國軍方的高級官員和部隊互訪頻繁。2016年7月至今，雙方軍艦已實現7次互訪。2019年1月7—11日，俄羅斯太平洋艦隊三艘軍艦對菲律賓進行友好訪問。期間，菲律賓武裝部隊總參謀長登上了瓦良格號。此后，三艘軍艦與菲律賓海軍舉行了演習⑤。3月，俄羅斯海軍司令訪問菲律賓并會見了菲律賓國防部部長和海軍司令。4月8日，俄羅斯太平洋艦隊另外三艘軍艦再次訪問菲律賓并與菲律賓海軍在南海進行了聯合戰術行動與組織通訊演練。6月，菲律賓國家安全顧問埃斯佩?。℉ermogenes Esperon）訪問莫斯科，與俄羅斯聯邦安全委員會秘書尼古拉·帕特魯舍夫（Nikolay Patrushev） 會晤，落實兩國在2017年達成的安全、國防、執法和情報交換框架協議⑥。7月，載有300名士兵的菲律賓海軍軍艦駛往符拉迪沃斯托克（Vladivostok，原名“海參崴”）參加俄羅斯海軍日①。

四、中菲關系：多領域關系持續提升

2019年是中菲關系持續提升的一年，雙方高層多次互訪，加深互信，淡化領土爭議，推進南海聯合石油勘探工作;中國的“一帶一路”倡議與菲律賓“大建特建”規劃快速對接，多個項目實現落地;民間文化交流增進，中國游客赴菲律賓旅游人數創歷史新高，持續7年的“另紙簽證”政策撤銷。與此同時，南海撞船、非法務工等議題也影響著中菲關系的發展。

（一）高層互訪與軍事交流頻繁

2019年，中菲兩國政府及軍隊間交流互訪頻繁，政治及軍事互信深化，在各領域達成廣泛合作共識，尤其在南海問題上達成了重要共識。

杜特爾特于4月及8月兩次訪華，分別出席了第2屆“一帶一路”國際合作高峰論壇以及2019年國際籃聯籃球世界杯開幕式。在兩次行程中，杜特爾特分別會見了中國國家主席習近平和國務院總理李克強并見證19份總價值為120億美元的貿易與投資協議以及6項關于教育、科學與技術、金融和海關的協議的簽署②。同時，兩國其他官員多次舉行雙邊會談，在兩國元首共識的框架下就許多重要問題進行探討。3月，中國國務委員兼外交部部長王毅在中國北京與菲律賓外交部部長洛欽舉行會談，會談中，雙方均同意以兩國元首重要共識為指引，著力做好“四個推進”，深入對接“一帶一路”倡議與“大建特建”規劃③。4月，中國農村農業部副部長余欣榮訪問菲律賓，雙方就積極落實《中菲農業合作行動計劃（2017—2019年）》交換了意見。10月，中國國務院副總理胡春華訪問菲律賓，與杜特爾特進行雙邊會談，雙方就落實“一帶一路”合作、拓展貿易投資合作、加快重點合作項目進度、加強區域和多邊層面的合作等問題進行了密切溝通④。除此之外，兩國軍隊間頻繁互訪，兩軍關系健康發展。1月中旬，由三艘中國人民解放軍海軍軍艦組成的539編隊訪問菲律賓，菲律賓國防部部長洛倫扎納參觀艦隊并會見了編隊指揮員許海華少將和杜乃華少將。1月下旬，菲律賓國防部副部長盧納到訪北京并會見了中國國防部部長魏鳳和，雙方互相表達了推動兩軍關系健康發展及深入推動軍事合作的意愿。4月，菲律賓最大戰艦應邀參加中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動，艦艇指揮員在接受采訪時表達了與中國海軍締結緊密關系的意愿。

海上油氣資源對緩解菲律賓能源供給具有積極作用。2018年年底，中菲兩國簽署了油氣開發合作諒解備忘錄。2019年8月，中菲雙方宣布成立油氣合作政府間聯合指導委員會和企業間工作組，推動共同開發，取得實質性進展⑤。在當前國際和地區形勢復雜變化的背景下，中菲油氣開發合作的推進將為海洋資源開發合作樹立新的典范。

（二）經貿合作批量落實

盡管近年來菲律賓經濟增長率保持在較高水平，但是，薄弱的基礎設施仍然制約著菲律賓經濟的進一步發展。根據日本國際合作社的研究，僅大馬尼拉地區每天因基礎設施薄弱帶來的交通成本就達35億菲律賓比索①。杜特爾特上任后提出了“大建特建”規劃，計劃在2017—2022年支出9萬億菲律賓比索（約合1800億美元）以加快菲律賓的基礎設施建設②?！按蠼ㄌ亟ā币巹澟c“一帶一路”倡議契合，中菲兩國元首已就兩個計劃的深入對接達成共識。據統計，2019年1—9月，中國企業在菲律賓新簽工程承包合同額為35.4億美元，同比增長129.6%;完成營業額17億美元，同比增長18.9%③。盡管菲律賓國內對中國的援助款存在批評聲音，但是在杜特爾特的推進下，大批項目在2019年實現落地或取得實質性進展。

菲律賓電信基礎設施較差，電信行業由菲律賓長途電話公司（PLDT）和環球電信（Globe Telecom）長期壟斷，流量服務價格居全球前列。為打破這種壟斷局面，杜特爾特引入中國電信集團有限公司（簡稱“中國電信”）建立棉蘭老伊斯蘭電信公司（Mislatel），新公司由中國電信與來自達沃市的黃書賢財團合資運營，中國電信占有40%的股份，黃書賢財團占股60%。2018年11月，棉蘭老伊斯蘭電信公司贏得競標，擁有了獲取電信運營牌照的資格④。2019年1月，一名律師向菲律賓最高法院提交請愿書，以危害國家安全為由要求取消該公司的運營資質⑤。對此，杜特爾特直言他不希望第三家電信運營商的成立遇到任何法律阻礙⑥。2月，菲律賓國會通過決議，批準了棉蘭老伊斯蘭電信公司的特許經營權。7月，杜特爾特在總統府向黃書賢頒發了特許經營證，公司同時宣布將更名為迪托電信（Dito Telecommunity）。目前，迪托電信正在抓緊與提供基礎設施的合作伙伴簽約以加快業務的開展⑦，預計于2020年第二季度開始商業運營。

中國直接投資也參與到菲律賓基礎設施建設投資中。馬卡蒂地鐵建設是菲律賓首個地鐵項目，其項目建設與投資都有中國企業的參與。2019年1月24日，菲律賓基礎設施建設控股有限公司（Philippine Infradev Holdings Inc.，簡稱IRC）與中國土木工程集團有限公司（簡稱“中土集團”）簽署了有關馬卡蒂市地鐵項目的協議備忘錄，確定由中土集團承包項目建設工程。2019年10月29日，IRC向菲律賓股票交易所披露，已經分別從中國香港高輝投資有限公司以及上海民圖投資控股有限公司募資1.02億美元和2億美元信用額度及3000萬美元的股權投資⑧。

除了在建工程，大量的中資企業已經就在菲律賓投資建設與菲方簽署了備忘錄、簽訂合同或中標。2019年1月，中國能建裝備集團公司與菲律賓信息和通訊技術部簽署了諒解備忘錄，將為菲律賓的三家電信公司建造共享通訊塔。3月，中交一公局集團有限公司與巴石河改造委員會就解決巴石河的污染問題和加強社會經濟開發簽訂合作協議。7月，中國平安保險（集團）股份有限公司旗下金融一賬通與菲律賓友聯銀行（Union Bank）旗下公司UBX達成合作，將共同構建菲律賓第一個由區塊鏈技術驅動的科技平臺以滿足菲律賓國內中小微企業的融資需求。9月，中國鋼鐵公司攀華集團與菲律賓經濟特區管理局的官員簽署協議備忘錄，計劃年底前開始建設占地300公頃的綜合鋼鐵廠。12月， 中國中車株洲電力機車有限公司與菲律賓國家鐵路公司簽署供貨合同，由中國制造的動車組列車將首次出口到菲律賓;同時，中國交通和由陳永栽主導的大亞公司（Macro Asia）共同贏得了菲律賓首都馬尼拉以南價值100億美元的甲美地機場項目的投標。

（三）人文交流逐步深化

隨著政治、 經濟關系水平的提升， 中菲兩國文化交流也逐漸深入。青年及學術機構間交流是文化交流的一種重要形式。2019年7—9月，來自中國清華大學、廈門大學以及海南省社會科學院的實踐團分別在菲律賓進行交流考察，參訪了菲律賓大學、菲律賓雅典耀大學和德拉薩大學等高校，對菲律賓營商環境等題目進行了調研①。

旅游業是菲律賓的支柱產業，2018年，旅游業對菲律賓經濟的貢獻率為12.7%②。隨著中菲兩國關系提升，有更多的中國游客前往菲律賓旅游，這成為促進兩國民心相通和文化交流的重要方式。2019年1—10月，中國有149萬人次游客赴菲律賓，同比增長41.13%， 是菲律賓第二大同時也是增長最快的客源地③。菲律賓旅游部預計2019年中國游客將為菲律賓經濟帶來超過320億比索的收入，并預期未來3年，來自中國的游客將年均增長30%④。越來越多的中國城市與菲律賓城市間直航的開通是促使中國赴菲律賓游客增長的重要因素。根據中國福建省旅游業從業者估計，自2018年年底晉江市與菲律賓達沃市簽署友好城市協議并開通直航后，前往達沃市的中國游客增加了50%⑤。2019年，僅中國成都一地就新開通了赴菲律賓宿務、薄荷以及長灘島的直飛航班，廣州、泉州、晉江等地也增加了赴菲律賓航線。除了航線增加，2019年，菲律賓對中國游客的簽證政策也有變化，菲律賓自2012年起對中國護照實施的“另紙簽證”政策已經廢除⑥。

（四）影響兩國關系的不穩定因素仍然存在

中菲關系在穩步提升的同時也存在不穩定因素，影響兩國關系的發展，菲律賓的反對派在其中扮演了重要角色。2019年，線上博彩、非法務工以及援助工程建設相關問題等成為菲律賓國內反對聲音質疑杜特爾特政府發展與中國關系的理由。

2019年， 中菲兩國在南海偶有摩擦，但菲律賓政府堅定兩國友好交往的立場，偶發事件并未釀成重大沖突。6月9日， 中國漁船與菲律賓漁船在南海相撞， 導致22名菲律賓船員落水， 這一事件在菲律賓國內引發民眾抗議， 反對派參議員麗莎·洪蒂維洛斯（Risa Hontiveros）呼吁政府從中國召回大使和領事以示抗議。針對此事，杜特爾特表示這只是“海事事件”而不是外交事件;菲律賓外交部部長特奧多羅·洛欽向中國提出外交抗議的同時也在個人社交媒體上表態，主張雙邊解決問題，拒絕外力介入①。此外，南海環境保護問題也成為議題之一。2019年4月，一群漁民通過菲律賓律師協會向菲律賓最高法院上書情愿，要求強制政府多部門履行保護南海環境的職責，該申請隨后被菲律賓最高法院批準并要求政府執行②。7月，菲律賓司法部部長卡利達要求最高法院駁回該請愿書，同時，過半參與請愿的漁民在8月要求撤銷請愿并稱是菲律賓律師協會欺騙他們簽署請愿書的③。

兩國經貿關系快速提升的同時，人員往來更加密切，一些負面影響隨之而來。2016年，菲律賓博彩委員會成立（PAGCOR），離岸博彩業得到合法化，大量中國公司赴菲律賓成立以網絡詐騙為主的網絡博彩公司，為中國在菲律賓的形象和中菲關系帶來負面影響。2019年4月，菲律賓副總統羅布雷多公開指出：“菲律賓政府允許中國工人在菲律賓從事在中國被認為是非法的博彩是對菲律賓的侮辱”，并要求政府澄清允許大量涌入的中國人是否搶走了菲律賓人的工作④。8月，菲律賓博彩委員會有官員提出將博彩業員工轉移至單獨的辦公中心⑤。

五、 2020年展望： 政局總體平穩， 經濟增長為重

2020年， 菲律賓國內政治局勢預計較為平穩，“大建特建”規劃的推進情況以及經濟增長表現將成為關注重點。內政方面，執政黨擁有民意支持且執政聯盟在參眾兩院均占據多數，同時南部和平進程得到順利推動，杜特爾特政府將擁有更為順暢的施政環境。目前看來，雖然部分國內及國際勢力利用輿論對杜特爾特在人權問題上進行譴責，但菲律賓國內政治或經濟并未受到實質性的影響。

經濟方面，盡管受到全球經濟環境的影響，但在政府大量基礎建設投資的支撐下，菲律賓經濟在2020年仍將保持增長態勢。同時，在主要支柱產業中，主要風險來自于中東緊張局勢可能導致的菲律賓大規模撤僑并引發海外勞工收入減少。此外，美國的貿易保護主義可能帶來服務外包業的衰落。2020年“大建特建”規劃旗艦項目的實施情況有待觀察，這一規劃是杜特爾特政府最重要的政績工程，同時又大量依賴來自中國及日本的資金援助，因此，菲律賓與中日兩國的外交關系也將影響這一規劃的實施進度。

外交方面，中菲關系有望延續當前的友好交往態勢，“一帶一路”倡議與“大建特建”規劃深入對接以及赴菲律賓游客增長將成為推動兩國官方及民間友好交流的重要途徑。在杜特爾特的獨立自主外交政策指導下，菲律賓仍將推動外交關系多元化，與包括日本和俄羅斯在內的國家保持友好交往。同時，《共同防御條約》框架下的菲美軍事關系不會出現較大波動，但是，因人權問題發生外交沖突后，兩國關系會如何發展仍有待觀察。

注：本文為國家社會科學基金項目“菲律賓當代文學的現實主義潮流研究”（批準號：19BWW032）的階段性研究成果。

（責任編輯：楊 ?超）