新疆打造“內陸自由貿易港”的現實基礎及推進策略

楊楠楠 張文中 楊習銘

摘 要：探索建設中國特色自由貿易港是新時代黨和國家關注的重大課題研究，新疆位于“一帶一路”倡議實施的前沿陣地，先行先試打造“內陸自由貿易港”是新疆建設絲綢之路經濟帶核心區的強有力助推。在對新疆擁有的地緣區位、國家扶持政策、園區特色和交通樞紐等優勢進行總結分析后，從頂層設計、法律法規、基礎設施建設和營商環境等方面找出了打造內陸自由貿易港亟待突破的瓶頸，最后提出應該通過加強頂層設計、創新特色制度、強化新基建建設能力和優化營商環境等策略，最終實現新疆打造“內陸自由貿易港”的戰略構想。

關鍵詞：內陸自由貿易港;現實基礎;推進策略

“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”，是以習近平同志為核心的黨中央對我國進一步擴大改革開放、提高對外開放水平、參與全球經濟發展的重大戰略部署。按照國際慣例，自由貿易港多集中于沿海有港口的城市，2018年海南在黨中央的支持下成為我國首個自由貿易港。雖然我國中西部地區屬于內陸腹心地區，與我國東部沿海城市相比在基礎設施、經濟發展、開放程度等方面均有不小差距，但新疆在政策、區位、交通等方面均具備打造自由貿易港的能力，且具有很大的后發優勢和開發潛力，在此基礎上建設“內陸自由貿易港”可以助推新疆加快絲綢之路經濟帶核心區建設，促使新疆積極參與全球資源要素配置，帶動產業結構升級，完善產業鏈，優化貿易結構，形成新的區域增長極。

一、“內陸自由貿易港”的內涵

自由貿易港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。自由貿易港基本集中于沿海港口地區，但其在本質上是并非傳統空間形態上的“港口”或者“市場”，而是具有特殊制度安排，商品、要素能自由流動，且交易機制自由的“特殊交易市場”。內陸自由貿易港是在自由貿易港的基礎之上，為了促進內陸地區進一步更好地發展，通過建立起一系列與國際自由貿易港相銜接的制度體系，進而形成內陸地區開放水平最高的特殊經濟功能區。具體而言，內陸自由貿易港應同時具有“自由貿易園區”、“試驗區”和“內陸港”的屬性，是三類地區的疊加。

二、“內陸自由貿易港”助力打造新疆絲綢之路經濟帶核心區

經驗表明，一個城市或地區若要打造“內陸自由貿易港”，必須具備地緣政治優勢、國家政策優勢、特區經濟優勢、交通樞紐優勢等一方面或多方面的優勢，新疆具備上述多方面的優勢，有能力打造“內陸自由貿易港”，“內陸自由貿易港”的打造也將會對新疆建設絲綢之路核心區起到助推作用。

（一）地緣區位優勢

新疆地處歐亞大陸要地，多條公路、鐵路、航線交匯于此，且與廣大腹地相連接，區位地緣優勢突出，能夠在國際貿易中獲得廣闊的市場。一是新疆分別與俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度和阿富汗等國接壤，且周邊國家人口眾多，市場潛力巨大。二是我國內部形成的東西走向的北中南三大境內通道、第二“歐亞大陸橋”都需經過新疆去往中亞、歐洲各國。新疆對接國家“一帶一路”倡議，通過中巴經濟走廊和中國-中亞-西亞走廊充分發揮向西開放功能，有助于我國形成全方位立體開放新格局。三是新疆不僅與中亞市場相鄰，而且與中亞國家在生活習慣、語言文字和宗教信仰等方面具有很大相似性和相似處，中亞國家所需商品與新疆各地區的需求也很相似，因此新疆在設計、生產、制造專供于中亞的商品上面具有獨特的優勢，商品在中亞國家的認可度也比較高。此外，新疆與中亞國家往來貨物運輸成本較低，這也是我國其他省市所不具備的優勢。

（二）國家扶持優勢

國家對新疆的政策扶持主要體現在財政、稅收、投資和對口援疆等方面。一是國家提高財政性建設資金用于核心區的比例，在農業、水利、交通能源設施、優勢資源開發和利用、高新技術等重大建設項目擁有中央補助專項資金和財政資金的支持。二是實行稅收優惠政策，對設在新疆的內資企業和外商投資企業，在一定期間內減免15%的企業所得稅，民族自治地方企業可定期減免企業所得稅。三是鼓勵外商投資領域，鼓勵外商投資基礎設施建設與資源開發、建設技術研究中心，允許以項目承包、公私合營和建設-運營的方式進行投資，外商投資項目可以擁有BOT、PPP、EPC等多種投資模式。四是全國19省市對口援疆幫助核心區發展基礎設施、特色產業和保障民生。

（三）園區特色優勢

目前，新疆已形成“一心二區”的空間發展格局，“一心”指的是烏魯木齊市，“二區”指的是霍爾果斯經濟特區和喀什特區，兩個特區各具特色，優勢集中。一是霍爾果斯經濟特區位于一帶一路戰略沿線上的最具發展潛力的年輕城市—霍爾果斯市，擁有我國最早向西開放的口岸，我國首個跨境貿易合作中心也坐落于此。2019年霍爾果斯口岸優勢明顯，僅1-8月進出口貨運量達2329.83萬噸，進出口貿易額達757.73億元，與2018年同期相比增長了16.21%。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心輻射效應明顯，帶動了霍爾果斯經濟特區的發展。二是喀什是我國的西大門，與三國接壤，有6個國家一類口岸和喀什航空口岸對外開放，喀什經濟特區在產業、稅收、金融、土地、外貿等方面享受多種特殊政策。近年來，通過授權、委托等方式，喀什經濟特區被賦予了自治區級經濟管理權限和相關行政管理職能，對釋放喀什經濟特區的發展活力起到了推動作用，喀什經濟特區將建設成為向西出口加工基地和商品中轉集散地。此外，新疆還擁有烏魯木齊、阿拉山口和喀什等綜合保稅區，并在持續推進綜合保稅區的新型業態發展。

（四）交通樞紐優勢

新疆自古以來便是絲綢之路上重要的交通樞紐之地，絲綢之路南、北、中線和主要的中歐班列均經過此地區向西出口。近年來，新疆在鐵路、公路、航空方面不斷加強基礎設施建設，交通樞紐優勢不斷擴大。一是公路方面， 2019年底多條高速公路的新建、擴建項目竣工，北面涉及奎屯、阿勒泰、布爾津等城市和阿拉山口、吉木乃等口岸;南面涉及喀什、和田、若羌等城市和紅其拉甫、紅山嘴等口岸。鐵路方面，新疆大力推進多條與中亞、南亞國家接軌的鐵路建設，如中巴鐵路、中吉烏鐵路等。航空方面，努力打造絲綢之路經濟帶核心區“空中走廊”，新建9個機場，對部分機場進行擴建，引導鼓勵航空公司開通絲綢之路經濟帶核心區至歐洲、中亞、南亞、西亞等地區的國際航線。

三、“內陸自由貿易港”建設亟待突破的瓶頸

新疆打造“內陸自由貿易港”是具有前瞻性的戰略構想，在打造的過程中有優勢，勢必也會有瓶頸難以突破，只有找準瓶頸問題，才能針對問題，有的放矢，更好、更快地打造“內陸自由貿易港”。

（一）頂層設計缺乏創新

內陸自由貿易港的本質是一種制度供給，而制度變遷是我國改革開放最大的紅利，內陸自由貿易港“境內關外”的特征決定了建設內陸自由貿易港必須以降低制度性交易成本為核心，建立起包容的發展觀念和制度體系，這就需要不斷創新頂層設計，將創新型的頂層設計融入內陸自由貿易港建設當中。一是新疆在自貿區和自貿港方面的頂層設計主要針對自貿區，一方面積極籌備沿邊自由貿易試驗區建設，打算通過新疆吉木乃邊境經濟合作區探索成為集境外能源資源開發、加工生產、制造、商品貿易、倉儲轉運、國際物流采購為一體的自由貿易試驗區。另一方面通過中哈霍爾果斯國際邊境合作中心建立跨境自由貿易區雛形，從而打造中國-中亞自由貿易區，但尚無針對內陸自由貿易港的建設提出頂層設計和規劃。二是很多省份在“十三五”規劃中就涉及探索自由貿易港的建設，但在新疆“十三五”規劃中沒有提及探索自由貿易港相關建設，頂層設計不夠超前。

（二）法律法規尚不完善

海南是我國試點的第一個自由貿易港，而內陸自由貿易港尚無試點，現有對于內陸自有貿易港的研究也不多，“無規矩不成方圓”，制定完善建設發展內陸自由貿易港相關的法律法規顯得尤為重要。一是建設內陸自由貿易港的法律法規尚不完善。由于我國自由貿易港發展起步較晚，與自由貿易港建設發展相關的法律法規尚不完善，如：相關的風險防控和監管機制、立法保障和法律服務等。二是當前國際通用的貿易規則基本以海運為主，以鐵路（鐵港）、航空（空港）為主的貿易規則尚未完全建立，而制定一個新的被國際認可的貿易規則過程復雜，需要時間在實際交易過程中累計經驗并驗證，才可能探索制定出符合實際的以鐵路（鐵港）、航空（空港）為主的國際貿易規則，新疆在此方面經驗有限，人才缺乏，也沒有現成可借鑒的相關規則，內陸貿易港建成后與海運為主的貿易規則對接難免出現一定的困難，也會給參與貿易的雙方帶來一定的問題。因此，這對于新疆打造“內陸自由貿易港”來說是一個較難突破的瓶頸。

（三）設施配套能力薄弱

新基建是目前公認的經濟穩增長的關鍵，“內陸自由貿易港”基礎設施的配套不能只是單單從傳統基建入手，應該立足于高新科技的基礎設施建設。目前，打造新疆建設“內陸自由貿易港”的新基建中面臨資金來源不足、區域性差距較大和項目管理與組織工作不足等問題。一是新基建涉及5G基建、大數據中心、人工智能等技術領域，新疆這些領域內的人才儲備不足，且目前新疆在基礎設施配套建設方面依然存在對國家財政依賴性較高的問題，本地財政支出能力有限，導致基建項目開發受國家宏觀調控的影響較大，制約了本地基礎設施的建設步伐，同時由于基礎設施收益較低，依靠市場機制吸引資金能力較弱。二是南北疆之間、城市與城市之間基礎設施配套分布不均，目前重點基建城市主要集中在烏魯木齊、克拉瑪依、昌吉等投資比重較為明顯的城市，同時口岸城市的基礎設施投資也明顯少于重點核心城市。三是基建項目管理和組織工作存在不足，由于資金、人才、技術、管理等方面的缺乏，帶來部分項目建設管理水平不高、服務基礎設施保障不力，從而不能充分發揮基礎設施建設資金的收益，會使內陸自由貿易港建設過程中面臨潛在風險。

（四）營商環境有待改善

從2019年的《營商環境報告》可以看出，國際上典型的自由貿易港，在營商環境的排名都是靠前的，如我國香港位居世界第4位。目前，我國也正在努力改善營商環境，2019年我國營商環境指數在190個經濟體中位列46位，較上一年度上升了32位，是營商環境改善最為顯著的十個經濟體之一，在11項指標中，跨境貿易指標貢獻最大，上升了32位，而這也是最重要的評判標準之一。《營商環境報告》僅僅是國家間的營商環境對比，尚無城市之間的營商環境對比，但新疆的營商環境距離最為開放便利的營商環境還有不小的差距，在一站式高效的行政服務體系、特殊的金融關稅政策、公正開放的執法體系和安全高效的監管體系方面都需要做出進一步完善。

四、打造 “內陸自由貿易港”的推進策略

新疆要積極借鑒國內外打造自由貿易港經驗，依據實際情況創新內陸自由貿易港的建設模式和路徑。創建自由貿易港的基本路徑歸納起來有兩條：一是通過打造自由貿易區逐漸過渡到自由貿易港，如上海和舟山，在建設自由貿易試驗區的同時，就部署探索了建設自由貿易港，并由高層推動，積極規劃，將探索自由貿易港建設寫入了“十三五”規劃綱要。但也并非所有的自由貿易試驗區都肩負著探索建設自由貿易港的任務，也不是所有的自由貿易試驗區都能建成自由貿易港。二是基于特殊地理位置，直接以打造自由貿易港為目標進行發展和建設，并促使自由貿易港帶動自由貿易區的發展，如海南。國際經驗也表明，但凡建設自由貿易港的地方和城市必定是自由貿易區，結合新疆區位地緣優勢和實際情況，新疆應該選擇第二種途徑積極打造“內陸自由貿易港”。

（一）加強內陸自由貿易港頂層設計

新疆應緊緊抓住國家戰略布局機遇，加強頂層設計，由高層推動將打造“內陸自由貿易港”寫入“十四五”規劃，本著港區聯動、以港帶區、港區一體發展的思路，放眼國際，高標準打造“內陸自由貿易港”。一是找準定位。借助地緣區位優勢積極爭取國家政策支持，在國家層面積極推動“內陸自由貿易港”的建立。在新疆維吾爾自治區層面賦予“內陸自由貿易港”明確的定位，組織相關部門進行研究論證，并盡快提出切實可行的實施方案細則。二是精準布局。“內陸自由貿易港”給新疆帶來變化最大的領域將是服務業領域，特別是貿易、金融、科技等領域，絲綢之路經濟帶核心區要圍繞“貿易+金融+科創”的目標定位，將“內陸自由貿易港”總部設在烏魯木齊市，打造“內陸自由貿易港+絲綢之路經濟帶核心區域金融中心”，使之互相促進。在霍爾果斯經濟特區設立跨境離岸人民幣結算中心和中亞五國金融投資服務中心，在喀什經濟特區設立內陸開放型經濟試驗區和創建跨境電子商務產業園區。

（二）創新內陸自由貿易港特色制度

打造“內陸自由貿易港”主要依托“鐵港+空港”的綜合交通樞紐模式，也可延伸至國內的水道航運形成“鐵港+空港+水港”模式運行，創新以海運為主的國際貿易規則，探索建立陸上（鐵運、空運、公鐵聯運）國際貿易規則。一是探索簽發基于鐵運、陸運、空運的多式聯運提單，創新以多式聯運提單為核心的金融產品和服務，如跨境鐵路聯運提單國際信用證、鐵海聯運信用證等，探索實施鐵路運輸信用證結算，并在此基礎上積極推動國際多式聯運的物流與貿易新規則的創新。二是創新基于鐵港、公路運輸的運營規則、通關規則等一系列規則。三是積極探索航空貨物中轉的空港運輸規則，提高航空中轉集拼能力，航空中轉能力是國際性貨運樞紐機場的重要考量指標。四是積極申請第五航權的開放，成熟的自由貿易港都會向特定國家、航空公司開放第五航權。

（三）強化內陸自由貿易港新基建建設能力

2020年4月20日國家發改委首次提出新型基礎設施的范圍，主要包括信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施三個方面。一是內陸自由貿易港建設首先要大力發展以5G、物聯網、人工智能、云計算和區塊鏈為主的信息基礎設施，加快內陸自由貿易港整體優化調整和轉型升級，實現內陸自由貿易港數字化、網絡化和智能化的高質量發展。二是夯實提高本地企業、高等院校和科研機構的產品研制與技術開發基礎設施建設，通過創新本地信息科技、智能科技、納米科技、新材料科技、新能源科技和生態科技等高端制造業，助力內陸自由貿易港快速實現信息與技術轉型。三是通過信息基礎設施的高速發展支撐新疆本地交通基礎設施和能源基礎設施轉型升級，從而實現智能與智慧相融合的內陸自由貿易港基礎設施能力建設新格局。

（四）優化內陸自由貿易港營商環境

營商環境是“內陸自由貿易港”建設成功與否的關鍵，新疆要通過多種措施優化營商環境，使之成為加快“內陸自由貿易港”建設的重要推手。一是構建高效的行政服務體系。提高工作效率，大力壓縮現有審批事項辦理時間，利用大數據、數字中心加大網上辦理、審批事項力度，實現政務辦結最多“跑一次”，爭取做到政府服務“零跑腿”。二是賦予市場主體更大自主權，降低外資準入門檻。建立與國際市場規則相適應的“負面清單”制度，在“內陸自由貿易港”內探索市場主體自主注冊登記、簡易注銷等制度。三是探索出臺更為便利的出入境簽證政策。在“內陸自由貿易港”內實行便利靈活的入境簽證政策，對外籍的專家、科研人員、外企高管和工作人員等提供便利的72小時免簽或者落地簽證政策。

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