國家監察權的法教義學闡釋

彭超

摘 要：在我國權力體系中，監察權是一個新的權力類型。根據我國《憲法》《監察法》的有關規定，監察委員會在憲法定位上是國家機構，是行使國家監察職能的專責機關，其組織形式是黨政合設;監察機關由本級權力機關產生，對其負責并受其監督，同時接受同級黨委的領導和監督;監察機關之間在行使職權上遵循民主集中、分工合作的原則，監察機關與司法機關、執法部門的關系遵循互相配合、互相制約的原則。監察權的基本構造呈復合型，即監督權、調查權與處置權“三權”一體，執紀權與執法權“兩權”融合，教育權與懲戒權“兩權”交融;監察權的基本屬性表現為政治性與法律性相統一、懲戒性與預防性相統一、創制性與執行性相統一，作用范圍覆蓋所有公職人員行使公權力的全過程;在作用方式上，監察權依法獨立運行、遵循民主集中制的原則、堅持權責統一。

關鍵詞：國家監察權;法教義學;法律解釋

中圖分類號：D921文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）05-0066-05

根據我國《憲法》《監察法》的有關規定，各級監察委員會是國家的監察機關，是行使國家監察職能的專責機關。在規范意義上，監察權是與立法權、行政權、審判權、檢察權相并列的第5類權力，有其自身特色。法教義學以尊重現行制定法的權威為基礎，從法律規范出發描述現行制定法并進行“概念—體系”解構，在此基礎上總結和提煉制定法的教義，以發展法律并解決法律實施中的疑難問題。①采用法教義學方法，分析我國《憲法》《監察法》《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》中關于監察權的法律規范，闡釋監察權的行使主體、內容屬性、作用方式等，展現監察權在法規范意義上的全貌，有助于體系化地理解監察權，促進監察權順利運行。

一、監察權行使主體及相關法律關系

1.監察委員會的憲法定位

（1）監察委員會的法律性質。我國《憲法》在“國家機構”一章專設“監察委員會”一節，可見在憲法定位上，監察委員會屬于國家機構。根據我國《憲法》的有關規定，各級監察委員會是國家的監察機關，由本級權力機關產生。從法教義學視角看，《憲法》明確規定監察委員會是國家的監察機關，意味著監察委員會具有國家性，其要義有三方面。其一，在實證法意義上，監察權屬于國家，而不屬于任何個人、社會組織、地方。從權力屬性看，監察權具有非社會性、非地方性。其二，監察權的效力源于憲法，是黨的意志、國家意志和人民意志的集中體現，憲法法律保障監察委員會依法獨立行使職權。其三，地方各級監察委員會依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。地方各級監察委員會應當嚴格依法履職，確保國家意志得以實現。

（2）監察委員會的職能定位。我國《監察法》第3條規定，各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。該規定的要義有三方面：其一，監察委員會在黨和國家監督體系中處于主干位置、發揮保障作用;其二，監察機關集中統一行使國家監察權;其三，與專門機關、專職機關的含義相比，專責機關在強調“專”（即專門、專職、專業）的同時突出強調“責”（即責任、職責），表明監察機關行使監察權不僅是一項權力，更重要的是職責和使命擔當。②

（3）監察委員會的組織形式。根據黨中央關于深化國家監察體制改革的部署，監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公。黨政合設合署，旨在推進黨和國家機構職能優化協同高效。③黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，二者合署辦公，能夠實現黨對國家監察工作的領導，形成黨內監督與國家監察的強大監督合力。同時，合署辦公體制對于黨紀與國法的銜接、黨政關系的優化以及中國特色權力監督體系的合理化，都具有重要意義。④

2.監察機關之間的法律關系

從監察權的內在組織體系看，監察機關之間的關系具有民主集中、分工合作的特點，表現在三個方面。其一，上下級之間的領導與被領導關系。根據我國《監察法》的有關規定，監察機關實行“中央領導地方、上級領導下級”的垂直領導體制。這種體制能夠保證全國監察機關的“三個統一”，即集中統一領導、統一工作步調、統一依法履職;有利于上級監察機關加強對下級監察機關依法履職的監督和支持，并幫助下級監察機關排除各種干擾和阻力。其二，上級對下級監察事項的管轄關系。上下級監察機關之間的領導與被領導關系決定了上級監察機關對下級監察機關監察事項有充分的管轄權，具體表現為上級監察機關依據干部管理權限“下管一級”，對下級監察機關監察事項提級管轄、指定管轄。⑤其三，平行機關之間對監察事項的管轄關系。平行機關之間的監察事項管轄權配置表現在兩個方面：一是地域管轄，這是確定監察事項管轄的一般原則，即以監察對象（公職人員）所在行政區域為標準確定管轄權歸屬;二是管轄權爭議的解決，當兩個或兩個以上的監察機關都認為自己對某一監察事項有或無管轄權時，經平等協商仍不能解決的，應當報請共同的上級監察機關確定管轄權歸屬。

3.監察機關與其他機關的法律關系

為充分有效地發揮監察監督的功能，監察機關必須堅持黨的領導，監察制度要與人大制度、司法執法制度相銜接。這就需要從法教義學立場對相關法律規范進行體系化闡釋，厘清監察機關與黨委、人大及其常委會、司法機關、執法部門的法律關系。

（1）監察機關與黨委的關系。我國《監察法》規定監察工作堅持黨的領導，這為黨領導監察工作夯實了法律基礎。黨的領導是全面領導，內嵌著監督之義。各級監察委員會應當在同級黨委的領導下開展工作并接受監督，各級黨委對監察委員會的領導和監督在監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公體制中得到體現。在合署辦公體制中，對監察委員會第一位的也是最有效的監督是黨委監督。⑥

（2）監察機關與人大及其常委會的關系。監察機關由本級人大產生，對其負責并受其監督。根據我國《憲法》《監察法》的有關規定，權力機關對監察機關的監督蘊含三方面要義。其一，從憲法地位來看，權力機關高于監察機關。在我國，全國人民代表大會統一行使國家權力，行政權、監察權、審判權、檢察權的配置都必須遵循這一前提。其二，從權力淵源看，監察機關由權力機關產生，對權力機關負責，并向同級人大常委會作專項工作報告。其三，從監督關系看，監察機關受權力機關監督。根據我國《憲法》《監察法》的有關規定，人大及其常委會監督監察機關的方式包括：選舉、罷免監察委員會主任;任免監察委員會副主任、委員;聽取和審議專項工作報告，組織執法檢查;提出詢問和質詢。同時，根據《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的監察法規。

（3）監察機關與司法機關、執法部門的關系。我國《憲法》《監察法》規定監察機關辦理職務違法犯罪案件應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約，《監察法》并將此作為一項基本原則貫穿監察權運行全過程。這一原則的要義有三方面：其一，權力分工是配合和制約的前提。憲法對權力的列舉也是對權力行使的限制。⑦我國憲法法律確定了監察權、檢察權、審判權和執法權的職責界限，既保障各項職權的法定專屬性，又使其在法律范圍內各自發揮功能并相互配合、相互制約，實現法治反腐的目的。其二，互相配合是工作程序上的銜接。各機關在工作程序上彼此尊重、互相配合，共同服從憲法和法律;同時，配合是為了追求程序效率，各機關在依法履職的基礎上互相支持，使國家反腐敗工作高效開展。其三，互相制約是權力運行的重心。為防止實踐中檢察機關、審判機關不加判斷地直接以監察調查結論為辦案依據，需要強調互相制約是彼此雙向制約，“每一機關都對其他機關形成一定制約，同時它也成為其他機關制約的對象”⑧。

二、監察權的內容及基本屬性和作用范圍

監察權的內容與基本屬性是其內核。采用法教義學方法進行闡釋，這一內核可描述為基本構造的復合型、基本屬性的多元性。與此相對應，監察權的作用范圍具有包容性。

1.監察權的基本構造

（1）監督權、調查權與處置權“三權”一體。根據我國《監察法》的有關規定，監察機關履行監督、調查、處置職責，對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查，有權采取包括留置在內的12項調查措施，并有權依法作出政務處分決定、進行問責、移送檢察機關審查起訴。這就將監督權、調查權和處置權有效統合起來，有利于監察權順暢運行。

（2）執紀權與執法權“兩權”融合。根據我國《監察法》《中國共產黨紀律處分條例》的有關規定及黨中央關于深化國家監察體制改革的決策部署，監察執法權與黨內執紀權具有融合性。一是在組織形式上，監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公決定了執紀權和執法權融合于同一組織載體。二是在職責承擔上，監察委員會的職責是監督調查處置，黨的紀律檢查委員會的職責是監督執紀問責，二者具有相融性、銜接性。三是在工作原則上，黨的紀律處分工作堅持“懲前毖后、治病救人”的原則，國家監察工作堅持“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”的原則，二者具有高度的一致性。執紀權與執法權“兩權”融合、一體運行，能夠將黨內監督和國家監察有機統一起來，形成紀法合力。

（3）教育權與懲戒權“兩權”交融。我國《監察法》《中國共產黨紀律處分條例》都強調加強教育，實行懲戒與教育相結合。教育既是懲戒的前置程序，又伴隨整個懲戒過程。黨紀處分和監察處置都是對處分（處置）對象的懲戒，懲戒的前提是調查清楚違紀違法犯罪事實。國家監察調查和黨內執紀調查不僅要依據我國《監察法》等法律法規和黨章黨規收集證據、查明事實，還要深入剖析被調查人的思想根源，用黨章黨規黨紀對被調查人進行理想信念和思想政治教育。這既是“懲戒與教育相結合”原則的要求，也體現了教育權與懲戒權“兩權”交融。

2.監察權的基本屬性

（1）政治性與法律性相統一。監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是行政機關、司法機關。⑨監察委員會作為政治機關，政治屬性是其第一屬性、根本屬性。⑩同時，監察委員會是憲法上的國家機構。為保證監察權對所有行使公權力的人員具有一體遵循的制度效力，有必要將其納入法律權力體系，以國家法律保障和規范其運行，使政治監督與法律監督有機結合。因此，“旨在實現反腐敗目標的監察權，既有政治權力的性質，也有法律權力的特征，是具有中國特色的監察權”B11。

（2）懲戒性與預防性相統一。監察處置和黨紀處分都旨在通過懲戒進行教育，達到預防違紀違法犯罪的目的。我國《監察法》強調，監察工作要“加強法治教育和道德教育，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制”，這明確了國家監察工作和反腐敗工作的最終指向。B12《中國共產黨紀律處分條例》明確規定，黨紀處分要“加強教育、管理和監督，把紀律挺在前面，注重抓早抓小、防微杜漸”，并規定了監督執紀“四種形態”，其中“常態”“大多數”情形是教育批評、防微杜漸式的治病救人，側重于預防;予以黨紀重處分的情形是“少數”;對嚴重違紀、涉嫌違法者進行立案審查的情形是“極少數”。“四種形態”是監察機關的工作模式，呈現出教育預防為主、懲治處分為輔的格局。

（3）創制性與執行性相統一。《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》明確了國家監察委員會制定監察法規的職權。據此，就能夠形成包括監察領域的基本法律（《監察法》）、配套法律（政務處分法、監察官法等）和監察法規在內的系統完備、科學有效的監察法律規范體系，為監察權運行提供充足的法律制度供給和保障。監察機關作為行使國家監察職能的專責機關，執行監察法律法規是其基本職責。國家監察權集合了監察法規制定權和執行權，這是保障國家監察委員會依法履行最高監察機關職責的現實需要。

3.監察權的作用范圍

我國《監察法》的立法目的之一是實現監察全覆蓋，這意味著監察權的作用范圍極具包容性。其一，覆蓋所有公職人員。我國《監察法》第3條、第15條分別以概括式規定、列舉式規定明確了監察對象是“所有行使公權力的公職人員”，并明確了公職人員的主要類型。實踐中，準確劃定監察對象的范圍是有效開展監察工作的前提條件。認定監察對象的標準之一是公職身份，所有履行公職的人員都在監察工作覆蓋范圍之內，皆需接受監察。其二，覆蓋所有類型的公權力。我國《監察法》第15條列舉了公職人員所屬機關，這些機關都擁有一定的公權力。從公權力的類型看，國家監察覆蓋全部公權力，包括立法權、行政權、監察權、檢察權、審判權;從行使公權力的主體看，國家監察覆蓋所有行使公權力的國家機關，包括人大和“一府兩院”。其三，覆蓋整個履職過程。國家監察覆蓋公權力運行的整個過程。公權力運行的過程，即公職人員行使公權力、履行職責的過程。“公權行為”是認定監察對象的另一標準，監察全覆蓋就是要形成對“公權行為”事前、事中、事后的全過程監督。