高校政府采購服務項目影響要素分析

楊明晨

隨著國家建設“雙一流”高校的推進，高校自身內涵建設的持續進行，信息化、應用型本科建設的加強，高校政府采購內容更顯個性化、多樣化，尤其是各類服務的需求日漸增加。筆者從部分高校近年的政府采購內容統計分析出發，運用層次分析法，探析高校政府采購服務需求書編制的要點，以及影響服務項目采購的關鍵要素，為完善和規范高校政府采購服務行為提供決策和參考，促進高校政府采購良好發展。

2015年8月，中央全面深化改革領導小組第十五次會議審議通過《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，決定統籌推進我國建設世界一流大學和一流學科，簡稱“雙一流”建設，是中國共產黨中央、國務院作出的重大戰略決策，有利于提升中國高等教育綜合實力和國際競爭力，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力支撐。同時，各大高校均在積極推進內涵建設，信息化建設以及應用型本科建設，使得高校政府采購內容中定制化、個性化的服務逐年增加。

一、概念及范圍

2003年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》正式實施，該法第二條規定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。”，由此，高校作為政府采購的主體，采購服務的范圍是相對較廣的。而依據財政部2013年《政府采購品目分類目錄》，政府采購服務包含科學研究和試驗開發、信息技術服務、電信和其他信息傳輸服務等等24個類別。

二、高校政府采購內容統計

近年來，政府采購服務無論從項目還是采購金額上都在逐年增加，下二圖為筆者隨機調研的某地5所高校近四年政府采購項目和金額（單位：萬元）統計：

高校政府采購服務項目無論是項目數，還是采購金額，都在大幅增加。

三、高校政府采購服務采購需求編制要點、影響因素分析

依照政府采購相關法律法規，一個項目要開展采購的基本前提是符合主體要求和落實經費。據財政部2017年87號令《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》，第十一條，采購需求應當完整、明確，包括以下內容：

（一）采購標的需實現的功能或者目標，以及為落實政府采購政策需滿足的要求;

（二）采購標的需執行的國家相關標準、行業標準、地方標準或者其他標準、規范;

（三）采購標的需滿足的質量、安全、技術規格、物理特性等要求;

（四）采購標的的數量、采購項目交付或者實施的時間和地點;

（五）采購標的需滿足的服務標準、期限、效率等要求;

（六）采購標的的驗收標準;

（七）采購標的的其他技術、服務等要求。

據此，以科學合理、合法合規完成服務項目政府采購為目標層次，即第一層次，87號令等相關規定為準則層次，即第二層次。歸納如下表：

對于第二層次的各項準則，筆者分析以及總結影響采購的關鍵因素如下：

（一）預算執行與服務時間、期限。《中華人民共和國政府采購法》第六條規定：“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行。”，同時，依據《中華人民共和國預算法》規定，預算的編制、審核、批準均有嚴格的程序。故此，政府采購服務項目普遍存在的一個難點就是：預算要等待對應層級人大的審核和批準，一般時間要到每年的3月底、4月初，沒有特殊情況也不能提前啟動;而正常的服務項目都是以自然年度（1月1日-12月31）為服務時間或周期的，這就存在每年的1月1日-3月31日無法順利執行當年預算，受招標或非招標采購的時間影響，無法執行當年預算的服務時間或周期會更長，當年正常執行的預算一般都是8個月左右。

鑒于上述，筆者認為預算編制和執行應充分考慮預算審批時間和服務時間的因素，綜合采購周期、更換服務單位的交接時間、各高校7、8兩月的暑假等因素，建議服務時間以9月1日-8月31日為宜，預算編制和執行也區分當年的1月1日-8月31日和9月1日-12月31日兩個時段。

（二）預算執行與采購合同價格。服務項目是勞動密集型產業，主要經營成本為人工工資和薪酬待遇，各地每年至少一次的最低工資標準調整和社保等繳金基數調整就成為服務項目采購執行過程的重要因素;特別是在服務項目“一次招標、三年有效”的情況下，第二年、三年的采購合同價格是否可以隨政策性調整而適當上浮成為關鍵因素。

針對該問題，筆者建議招標時明確供應商需考慮第二、三年度政策性調整可能引起的成本問題，價格需保持三年不變。

（三）實現的功能或者目標與需要達到的質量等指標。高校政府采購模式上，會有一個需求部門提出采購申請，但需求部門的經辦人員并不是需求服務的專業人士，所以往往會出現需求部門無法提供滿足采購條件的采購需要實現的功能或者目標以及服務需要達到的質量等指標要求。

此項建議高校政府采購服務的職能管理部門邀請政府采購專家編制通用版的“服務采購需求書”范本，而需求部門僅需要在范本內補充內容提交。

（四）采購需要執行的相關標準與驗收標準。近年，在“放管服”改革的要求下，很多服務業的國家標準、企業資質、行業標準等均取消了國家認定或制定，在此情況下，政府采購由于內含的行政法的功能，非官方的采購需求或要求在招標或非招標采購過程中容易引起響應單位的質疑。

此項，需要政府采購管理部門來確定非官方的一些標準是否可以作為采購的要求或者標準，特別是一些權威機構或者協會制定或認定的標準和資質，筆者認為部分權威或者協會制定的是可以作為政府采購服務項目時的綜合評審依據的;同時，驗收標準應以國家、行業等標準為基礎確定，在采購人專業能力有限的情況下，可以由采購代理機構邀請業內專家參與制定驗收標準，甚至邀請采購過程中的未中標或未成交單位直接參與驗收。

（五）服務供應單位資質和服務主要人員資質與服務標準。當某一服務行業有企業服務資質、人員職稱等相關官方認定時，政府采購服務的準入門檻基本可以確定。但在國家“放管服”改革趨勢下，大部分行業取消了單位資質和服務人員的職稱認定。

在服務主要依賴人員提供的情況下，相關協會或行業內權威機構應適時跟進，制定切合實際的標準，給政府采購服務以參考標準;同時，可以通過審核響應單位及主要人員的相關案例、從業經驗入手來考量響應單位提供的服務能否與服務要求的質量等標準匹配。

（六）服務交付時間或實施時間、地點與期限、效率。通常情況，高校政府采購一項服務，均需要一定的時間或期限去完成。

該項需要考慮的主要因素在于，類似物業管理服務項目，同一地點、同一期限內，應該由一家單位統一提供服務，不要進行不合理的拆分或拆項。同時，采購人管理部門應制定有針對性，合理、科學的服務跟蹤考評體系，即考察服務供應單位日常服務的質量，又可作為第二、三年度服務合同是否續簽的重要依據。

四、結語

在上文分析的基礎上，筆記設定方案層，即第三層，形成表單如下：

政府采購服務項目，一方面是各高校隨著自身發展和內涵建設，以及“雙一流”建設要求，個性化、自主化需求日益明顯;另一方面是“放管服”改革下，沒有官方統一標準，服務響應單位如何更好的匹配各采購人的需求，是政府采購服務項目中需要重點研究的課題，期望本文從目標、準則、方案出發的分析能給政府采購工作人員以借鑒，并對上述課題研究提供參考，對政府采購發展做出貢獻。（作者單位：上海海洋大學，招投標辦公室）