政府創新擴散：優化營商環境改革如何推廣全國

徐超

優化營商環境是實現國家治理體系現代化的內在要求，也是提高一國或者地區經濟競爭能力的關鍵舉措。通過梳理組織社會學新制度主義的組織理論觀點，將其理論成果應用到政策創新擴散領域，以期為我國政府機構改革和政策創新提供一種新思路。

一、問題的提出

隨著工業化和城市化的不斷推進，公共治理面臨的挑戰越來越大。為解決日益增長的社會問題，政府需要針對不同時期的政策要素和機制進行更新優化，開展多方位的政策、制度和組織創新。如何激發各級政府的政策創新熱情，并且有效推動政策創新在全國范圍內的擴散，是當前政府改革和績效提升的重要課題。

從20世紀六十年代末美國學者沃克爾開創政策創新擴散的先河以來，政策創新擴散領域在概念界定、理論深度等不斷得到豐富和拓展，為我國的政策創新的擴散路徑和運行機理提供重要的指導意義。在我國，國情復雜、幅員遼闊，僅僅依靠中央政府的統一指令推動政策創新擴散并不現實。中國單一的權威體制下，通過財政和行政分權給各級地方政府賦予了大量的自由裁量權，形成了寬廣的制度空間。中央政府鼓勵地方“先試先行”，往往在出臺正式全國性文件前開展政策試點、設立試驗區等，地方政府可因地制宜地采納或調整政策以更好地實現改革成效，在政策創新擴散中發揮重要的推動作用。這種中國特色的“政策試點”，本質就是一種政策創新擴散，這種“以點帶面”的政策創新擴散在當前深化行政審批改革、優化公共服務、創新社會治理模式等領域，其研究深度、廣度和頻度都在日益加強。

優化營商環境是實現國家治理體系現代化的內在要求，也是提高一國或者地區經濟競爭能力的關鍵舉措。2017年習近平總書記在中央財經領導小組第十六次會議上強調，“要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境”。2018年，國務院成立了推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組，并下設了優化營商環境專題組。2019年10月24日，國務院頒布了《優化營商環境條例》，第一次從國家層面保證了優化營商環境改革的法律效力。北京、上海兩地作為世界銀行營商環境評價的樣本城市，率先在開辦企業、辦理建筑許可、電力服務、跨境貿易、登記財產等領域先行開展了一系列大刀闊斧的改革，及時反饋企業的迫切需求，成為全國優化營商環境的典范，為國內其他正在摸索的城市提供重要的實踐經驗和參考價值。隨后，深圳、杭州、廣州、武漢、成都、南京、廈門、合肥、蘇州、無錫等城市積極響應，探索出許多經驗做法，如深圳“大通關”、杭州“1+N+X”“證照聯辦”、廣州“外資十條”、武漢“三辦”改革、廈門“單一窗口”平臺、成都“一照一碼”等。越來越多的城市加入到優化營商環境改革的隊伍中來，三年左右的時間里，基本實現了全國范圍的優化營商環境改革。我國在世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》中的排名從2018年的第46位進步到2019年第31位，連續兩年都入圍了世界銀行評價的優化營商環境幅度最大的十個經濟體之一，可以看出改革成效顯著。優化營商環境改革從個別城市“先行先試”到全國范圍擴散的過程中，有的地方政府主動“挑大梁”、積極創新，而有的地方政府后來跟進，為什么會存在這種差異？在政策創新擴散的不同時期主導政府行為背后的邏輯有何不同？我們可以用組織社會學新制度主義理論的觀點來初步探析。

二、組織社會學新制度主義理論剖析

持理性主義觀點的人認為，效率或有效性的需要促使組織采用新的結構，以降低交易成本或幫助他們實現有效性目標。理性的計算激發了制度創新和創新實踐的傳播。學者認為，社會、政治和經濟特征會影響國家或州采取新的計劃或政策。也就是說，當國家政策制定者制定政策時，他們會對當地環境的內部特征進行權衡并做出反應，例如市場需求和當地居民的需求。一個組織是否決定改革以及什么時間節點改革很大程度上取決于組織內部特征的情況，從而產生對改革成本和收益的理解。地方政府在效率邏輯的主導下，必定想要通過新改革來滿足轄區內的新生需求，從而為自己帶來更多的收益，這自然會使其積極接受創新實踐。在優化營商環境改革初期，北京、上海、廣東、浙江一直走在創新隊伍的先列，主動探索改革新思路、優化營商環境新方法，為其他城市的開展提供實戰經驗。我們能看到，這些城市自身的資源稟賦相較于其他城市來講比較豐富，財政資源足以承擔改革所需的成本。除了自身有能力去創新之外，還有一個重要的拉力就是轄區內的公眾需求。當社會需求日趨膨脹，地方政府為了打造“服務型政府”的形象，實現社會穩定及市場運作的高效，必定會為市場主體排除障礙。因此市場主體活躍的城市似乎更愿意加入優化營商環境的實踐中，他們迫切需要改善自身的營商環境，為市場主體提供便利，降低準入門檻，簡化各種行政手續，極大地滿足廣大市場主體的需求，激發了市場活力從而為政府帶來更多的財政收入。

與理性主義者的觀點不同，組織社會學新制度主義認為當組織決定要嘗試一項新改革時，不僅僅考慮未來能帶給組織收益的多少，還可能是為了獲得社會認可、提高自身所處組織場域的合法性;要么是為了應對組織環境中的不確定性而積極模仿成功實踐、降低失敗的風險;或是受制于某個為自身提供資源的組織或機構，為了服從該組織的意愿;抑或是為了滿足大眾需求，接受約定俗成的文化要求。DiMaggio和Powell系統討論了導致制度同構性的三種機制：強制性同構、模仿性同構和規范性同構。在中國，強制同構的根源是政府施加的合法性壓力，政府可以通過施加財政壓力來實現其強制權利的有效性。這種強制性壓力的有效性往往受到組織間資源依賴關系的調節，依賴于相同的資金來源、人員和合法性的組織將更多地受制于資源供應商的想法，在替代來源不易獲得或需要努力定位的情況下，交易的強勢方可以強制弱勢方采用其做法，以滿足強勢方的需求。沒有這些資源，現代組織就難以在競爭激烈的市場中生存，因此，它們將遵守資源提供者施加的制度壓力，以獲得合法性和資源。在改革前期，上級政府沒有明確要求各級政府接受改革，往往財政薄弱的城市不會主動采納創新、推動改革實施，那些依靠上級政府大量轉移支付或財政撥款的城市因為自身稟賦條件的不足無力承擔改革所需的成本。然而，當上級政府號召或者強制采取政策時，財政依賴度高的城市更可能愿意遵從上級政府的指令，積極推動新政策的實施。

模仿同構是對不確定性的反應。當創新沒有被重點組織很好地理解時，當目標不明確時，或者當環境動蕩時，模仿就可能發生。因為模仿可以幫助他們降低創新風險和搜索成本。當創新實踐結果不確定時，往往會傾向于學習特定的模仿對象，比如結構對等的同輩群體。這里的同輩群體指的是在社會中我和他人具有相同的地位，而且與自身同在一個系統中的其他人有著相通的聯系時，那么這兩者之間會存在眾多相似的內部特征，創新實踐的適應性會增強，模仿成功的概率相對會更大。中國的行政系統中存在很多對等關系，多個同等級別的政府同隸屬與一個上級政府。因此，如果單位處于同一級別并隸屬于同一上級單位，則它們在結構上是等價的。同級單位的競爭關系會影響模仿過程。上級政府考核下級政府政績時，同級單位的考核標準是相似的，下級官員為獲得晉升機會或財政資源不得不模仿“最佳實踐”來維持自己的競爭地位。因此，當屬于同級的城市都在實施營商環境改革這項實踐時，該政府也會傾向于加入到這改革的行列中，或是在借鑒成功城市的經驗做法降低了本城市改革摸索的風險，又或是在我國干部晉升考核體制下怕自己在眾多“競爭對手”中處于不利地位，影響政績和晉升。但總的來說，政府都是在為了自身的生存獲得合法性和資源。

除了強制和模仿過程之外，新制度主義者還認為，專業化的規范力量可以驅動同構的組織變革。專家理論化是指政策專家的知識群體為特定政策問題建立新的政策解決方案，專家們即使沒有提供具體的方案，這些準則后來也會導致規范同構。學界除了在正式專業組織的理論化努力上，非正式的專家團體也可以完成理論化。不管是地方官員、大學教授還是專業機構，都會憑借自己的經驗和專業知識對政策的優勢和運行機制進行剖析，從而促進政策創新的理論化，當專家們就一個政策的討論產生一種明確的方案或建議，這就形成了一種社會規范化力量，推動著地方政府創新決策。從2017年優化營商環境改革成為各地方政府的熱點以來，不論是學術界還是實務界都開始高度關注。從中國知網的數據平臺來看，2014年以后有關營商環境的文獻開始迅速增加，這顯然與當時的商事登記制度改革密不可分，2016年發文量開始指數式增長，從側面反映出社會各界對營商環境關注程度的加深，這些專家學者的理論成果一定程度上成為政府部門決策的有力依據。

三、結語

組織社會學新制度主義學派有效彌補了傳統管理學在組織研究方面的不足。將組織置于所處的制度環境中考慮組織行為的發生機制，比較系統地回答了組織為什么產生，為什么組織與組織之間不管是戰略、技術、結構等眾多方面存在相似性以及大多組織都會去做一些與組織效率并不相關的事情。本文通過梳理組織社會學新制度主義的組織理論觀點，將其理論成果應用到政府政策創新擴散領域，以期為我國政府機構改革和政策創新提供一種新思路。

在全國優化營商環境改革過程中，改革前期部分地方政府主動創新，積極帶頭實踐往往是出于效率準則，轄區內的公眾需求的高漲需要政府改變現有的運作方式，提高效率來滿足大眾的需求，當然這也需要這些地方政府有著豐富的資源稟賦才能足夠承擔其改革創新的成本。隨著時間的推移，越來越多的城市加入到改革的行列中，這個階段效率機制的作用往往減弱，地方政府采納營商環境改革的初衷是獲得社會合法性和資源。或是受到上級政府的壓力，或是為了在同儕競爭中取勝，又或是受到各路專家學者的影響，這些因素都對后來跟進的政府施加一種制度壓力，約束著政府的行為，推動其做出改革的決策。

本研究只是在理論上對現實中的組織現象進行剖析，缺乏一定的實證研究證據，后續的研究將采用定量的方法進一步探討。（作者單位：華僑大學）