房地產調控政策的完善

熊智巍

摘 要：我國房地產調控政策經歷多年演變，正逐步從“一刀切”向差異化調控的“因城施策”、“一城一策”調控政策轉變中。但目前房地產調控政策存在缺乏宏觀調控上位法，對于調控目的、調控工具也存在著不足之處，影響了最終調控效果的展現。文章對房地產調控政策作出評析，從宏觀調控法角度探討我國房地產調控政策的完善路徑。

關鍵詞：房地產;宏觀調控;調控政策

2018年中央經濟工作會議將房地產調控政策明確為“因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任”，即：允許城市間調控政策有差異，中央對城市調控目標設定和政策選擇提供分類指導，城市承擔調控主體責任并接受中央的監督檢查和考核問責。因此，各地政府開始推行“一城一策”試點，由各地政府根據各地房地產市場實施有微幅區別的調控政策。“一城一策”相對于之前“一刀切”式的調控政策，根據已經有了相當進步。但由于房地產市場關乎全社會的基本利益，每次調控政策涉及落戶政策、放寬限購限價等重要措施時，都會引起社會不小反響。因此，對于房地產調控措施，需要從宏觀角度法上予以規制。

一、房地產調控的立法缺失

從90年代初期福利分房制度逐步被商品房制度所取代，到房地產市場建立并發展至今已經約三十年。全國各地的房地產市場正在不斷發展完善，商品房開發和二手房交易制度已經趨于成熟。從土地開發到產權交易的各項制度，包括《物權法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》以及《城市房地產管理法》在內的法律大都是在2004-2008年間制定或進行修訂，涵蓋土地征收、拍賣、開發、銷售、物業、產權交易等整個房地產市場運作流程。前述法律制定至今的二十年間，是我國房地產市場高速發展的時刻，房地產業已經成為我國GDP中的支柱行業。雖然這些法律包括了整個房地產市場的基本制度，但都無法回應如何對房地產市場進行宏觀調控這一制度建設的空白。這固然體現了宏觀調控中存在相機抉擇的因素，卻也反映了在法律制訂上的滯后性。

立法缺失成為目前房地產調控措施缺乏制度規范的根源因素。“一城一策”既可以理解為中央政府的一個新的調控策略，也可以理解為城市政府在中央政府“因城施策、分類指導”下，結合本地情況制定的城市房地產市場平穩健康發展長效機制工作方案，是地方自己的解決方案，每個城市都是獨一無二的。將來方案形成并公布后，就成了城市政府對中央和當地百姓的公開承諾，也為地方政府實現從被動調控到主動調控的轉變奠定了基礎。但不可否認的是，無論是中央的“因城施策、分類指導”，還是地方的“一城一策”，房地產調控政策的行使都需要依據法律、行政法規的進行授權，而目前我國目前缺乏法律法規規范政府的調控行為。特別是目前限購政策仍在一二線城市嚴格執行，但其法源依據是2011年國務院辦公廳發布的一則規范性文件。規范性文件在立法層級中位階并不高，但這則文件中規范的“在一定時期內，要從嚴制定和執行住房限購措施”卻對整個社會造成非常大的影響。

宏觀調控的政策往往是應急和臨時的，體制和機制上的深層次問題無法得到真正的解決，有必要遵循市場規律，從經濟體制、法律體制、政治體制和文化體制等方面分析和建設房地產市場長效機制。因此，我國亟需房地產調控領域制定相應法規。

二、房地產調控政策的目的缺失

房地產調控政策的目標究竟為何？這里存在一個方向性缺失的問題。“房住不炒”固然是一個目標，自16年起，各部委、各地政府出臺的調控政策，包括最高人民法院的新聞發布會中，都不斷強調住房應該注重“居住”功能。但房“房住不炒”只是對新房及二手房市場的價格管制目的，而房地產調控政策涵蓋土地出讓、房屋建設、人口遷徙、城鄉建設、資源分配等種種問題，并非“房住不炒”可以解決的。

政府調控房地產市場的目的，一是促穩定防風險，二是穩定投資保護消費實現住有所居。第二點相對明確。無論是自住還是出租，居住功能始終是住房的基本屬性之一。保障城鎮居民合理的居住需求，實現居住公平和居住正義，是社會穩定發展的重要指標之一。只有當人民對于居住保障有了信心，而不是被夸張的房價、頻繁上漲的房租所壓迫，整個社會才有持續發展的動力。

第一點是才是調控政策真正的難點。房地產也已經成為社會重要的投資標的，而投資屬性也成為房地產的基本屬性之一。房地產是社會大眾家庭的主要資產甚至是唯一大額資產。在缺乏其他穩健投資渠道的情況下，社會大眾別無選擇地趨向投資房地產，實現家庭資產的保值與升值。“房產是中產階層和小康階層最喜歡的投資方式”，這點在皮凱蒂的《21世紀資本論》中也得到證明。

促穩定防風險的根源在于地方經濟增長財政需求與房價增長之間的矛盾。由于地方政府的財政需求和老百姓隨著經濟增長所帶來的投資需求，加之政策扭曲導致的一二手房地產市場價格“倒掛”。當實體經濟發展不順利，通貨膨脹壓力又不斷加劇，這一切都促使資金向房地產市場不斷流入。即便政策長期保持高壓管控，也會面臨種種“上有政策、下有對策”的不正常社會現象紛紛出現，使得調控政策在落實的過程中發生了偏差。

三、房地產調控政策的工具缺失

當住房市場運行出現了劇烈振蕩，例如住房價格、交易數量、投資規模或新開工數量等市場指標出現過熱態勢或者過冷態勢時，政府就要通過各類政策工具進行市場干預，以在短期內使住房市場恢復到穩定運行的軌道上，這就是政府干預住房市場的行為。房地產市場，分為土地供應市場和房屋交易市場（含租賃市場）兩部分，中間銜接的環節為房屋施工建造。房地產調控政策涵蓋房地產開發的整體過程，保障性住房建設、土地供應、交易或持有環節稅負調整、住房信貸政策變化、增加租賃住房供給、限購限價限售等都是目前調控政策常見手段，甚至人才落戶制度都可算作特殊的調控政策。

土地供應市場工具受制于政府土地開發程度，與各地政府城市規劃和未來發展方向有關，更重要地是與地方政府的財政因素息息相關。因此土地供應市場被中央及各省所掌控，地縣級政府對于土地工具工具的應用仍然受到嚴格控制。房屋交易市場的調控政策則更為社會所矚目。相關調控工具分屬不同政府部門，呈現多頭調控的狀態。信貸政策工具為央行所有，央行分支機構指導各省級市場利率定價自律機制及時確定當地LPR加點下限;限購政策由中央定原則，各級政府制定細則;保障房租賃房及限價限售政策則是由地方政府所掌握。由于多級政府分別實施不同的調控政策，導致調控工具無法有效并行實施，對于調控目的的實現也會造成影響。

但更大的影響在于對調控工具的缺失。目前調控政策主要集中在土地供應和房屋價格兩個方面，缺乏應對其他面向工具，并且對于這些工具到底對地價和房價會產生什么樣的影響，其影響的機制、邏輯、方向和程度如何，目前還不夠清楚。其中，對于施工建造方面缺乏督促開發商根據土地出讓協議及時開發的工具，沒有及時收回未能有效開發的土地，導致各地囤地炒地現象屢禁不止。

而在交易環節中，受制于調控目的，各地的限售限價導致一手房與二手房價格倒掛現象頻繁出現，也使得部分開發商利用額外的裝修費、茶水費等違規變相收取房款現象也時有發生。這點顯示了調控工具無法根據市場反應及時作出調整，沒有對市場現象作出真實回應，而僅僅是為了各地政府在“數字”上滿足調控目的的做法。這對于房地產市場的良性發展并無益處。

四、完善房地產調控政策的思考

（一）正視房地產的投資屬性

其一，需要正視房地產的投資屬性。“房住不炒”，是為社會大眾所期許的目標。但無論調控目的如何調整，依然無法回避房地產本身的投資屬性。當房地產形成為自由市場時，就會受到需求——供給原則制衡，所以稀缺房源必然受到追捧，也難免會出現過度投資甚至投機的狀況。因此，單純地利用行政和貨幣工具就希望抑制住房的投資乃至投機需求無法完全實現。

其二，購買行為本質上是消費、投資和投機三種性質的糅合，難以透過合同形式和數據分析對這三種不同屬性做出明確的定義和區分。比如購買住房后，自住即是消費屬性，出租獲取租金收入屬于投資屬性，而期待房價暴漲從而出手獲利則又可視為投機屬性。對于普通消費者而言，房產是剛性居住需求;對于中產階級而言，房產是投資及保值的主要選擇;而對于富裕階級，房產特別是稀缺性房產不僅一種投資，更是階層和身份的象征。既然無法明確地區分出消費、投資和投機這三種屬性，那么與其機械地以限購政策抑制過度投資甚至投機的需求，不如正視購房需求的合理性，正視其投資屬性，并思考從其他角度引導需求合理得到供給。

（二）以城市規劃為調控指導原則

中國地域廣闊，各地經濟發展水平各不相同，造成各地房地產市場發展水平也是參差不齊。一二線城市普遍房價高漲，而三線、四線城市則是有價無市。這是在房地產市場發展之初各地政府并未從城市人口數量及發展速度、城市更新進度及住房需求狀況等自身實際情況出發，缺乏長遠的發展規劃包括房地產市場的規劃。大量批準房地產項目的建設，造成部分四五線城市大量住房空置，爛尾樓盤也層出不窮，不僅使得社會資源的浪費，也對購房者造成傷害，甚至對當地政府未來的財政收入、可持續發展帶來重大影響。

房地產市場調控的是房產，但更深層次來看，其本質調控的是常住人口的導入和流出。以上海為例，在《上海城市總體規劃（2016-2035）》中明確提出了2035年前常住人口總量控制在2500萬以內”。控制常住人口總量，首先便是要控制可供居住的商品房、租賃房的數量，也就需要出臺對應的調控政策，限制家庭/個人可擁有房屋的數量。在常住人口總量的角度上，一二線城市等采取限購政策有其必要性。而其他城市，特別是人口在平時處于流出狀況的四五線城市，應該是根據各地城市發展情況制定符合自身長遠發展的城市總體規劃。

因此，房地產調控政策確立以城市長期規劃為調控指導原則，在合理預測未來需求與現狀之間的基礎上，制定相適應的“一城一策”。如同北京上海等特大城市紛紛出臺未來二十年的城市總體規劃，通過各項細化指標明確城市未來的發展方向特別是城市發展的上限。這種上限式指標的出臺，有利于規范城市無序發展、抑制城市盲目擴張。北京、上海城市總體規劃的發布，對于其他城市發布總體規劃也提供了借鑒作用。特別是中小城市，面臨資源少、產業薄弱、轉型困難等問題，就更應從自身未來發展考慮，制定相適應未來長遠發展的總體規劃。通過總體規劃，具體提出城市未來的發展指標和實現路徑，合理有效地使用城鎮建設用地，避免住房供應過剩局面的發生，造成資源配置失當及居民合理需求無法滿足不良情形。

（三）完善市場調控法律

首先，是要從上位法的角度制定房地產調控政策的相關法律。房地產調控涉及到從中央到地方以及多個行政部門，是一個關乎國家與社會安全，需要多方協調的重要經濟領域。我國目前的房地產法律體系中缺乏一部對房地產調控政策予以全面系統規范的法律，房地產調控政策散見于各級政府的規范性文件中。1994年國家計委頒布《城市房地產交易價格管理暫行辦法》，辦法中總則第三條指明了“國務院價格主管部門負責全國房產交易價格管理工作;縣級以上地方各級人民政府的價格主管部門負責本行政區域內房產交易價格管理工作。”。這份規范性文件對交易環節中的交易價格規范了調控主體，并且在12年已經被下令廢止。至此，對于房地產市場的宏觀調控就缺乏一部上位法，以法律的形式明確規范房地產市場的調控目標、調控工具和調控方式。當房地產調控政策涉及千家萬戶麗麗，需要有明確的上位法對調控主體、調控對象、調控目的、調控工具等作出嚴格規范。

其次，是協調中央和地方政府關于實施房地產市場宏觀調控法的權利義務分配。在房地產宏觀調控法的規范下，在中央政府的統籌領導下，根據各地房地產市場的不同情況，由各地政府制定“一城一策”并具體實施。目前對于房地產市場調控政策中，中央與地方并沒有一個明確的職責范圍，也沒有具體的權利義務劃分。往往中央政府出臺一項政令，各級地方政府基本是根據此政策精神細化具體規范并加以實施，有些政策甚至會非常嚴苛。譬如有些地區會規定新建或新購住房取得產證后N年內不準上市交易等，是涉及到民事權利的嚴格限制。因此房地產宏觀調控法中需要對各地政府的權利義務作出分配，保障購房者的合法利益。

最后，是清理現有房地產調控政策。包括國務院各部委及直屬機構到各級地方政府制定的規章及政策性文件，將其中與不符合產權保護制度，不當限制居民不動產交易予以廢止或修改。《國務院辦公廳關于開展涉及產權保護的規章、規范性文件清理工作的通知》第一條清理范圍中提到“清理的重點是，不當限制企業生產經營、企業和居民不動產交易等民事主體財產權利行使的規定。”這里的“不當”，國務院認定為“規章、規范性文件的主要內容與《意見》相抵觸，或與涉及產權保護的法律、行政法規不一致的，要予以廢止;部分內容與《意見》不一致，或與涉及產權保護的法律、行政法規不一致的，要予以修改。”雖然“不當”并非法律用語，認定尺度把握也存在一定難度，但可以統一全國各地房地產市場調控的口徑。除了部分一線城市繼續維持限購等嚴格的調控政策之外，對于其他地方的調控方向、調控手段予以梳理，修改或廢除不符合法律規定，不符合指導意見，不符合社會實際的規范性文件，達到統一各級政府在行使宏觀調控行為權力上的一致性。

（四）豐富宏觀調控工具

（1）豐富房屋屬性，落實居住正義。如前文所述，目前貨幣工具與限購工具存在著調節失靈的狀況。因此在17年全國住房城鄉建設會議上，住建部部長王蒙徽提出“針對各類需求實行差別化調控政策，滿足首套剛需、支持改善需求、遏制投機炒房。”所以，實行差別化調控政策即是需要豐富現有的調控工具，實現調控目的。17年起推出“共有產權房”試點和“租售同權”及“長期租賃房”試點即是兩種新型房地產調控工具。

北京大學房地產法研究中心主任樓建波認為：北京市的共有產權住房制度體現了居住（社會）功能、保障屬性與財產權利的有機統一。居住（社會）功能、保障屬性與財產權利“三位一體”，使得共有產權住房在制度上具有了早期的保障性住房所沒有的稟賦。根據試點項目觀察，房源普遍售價幾乎只有周邊商品房平均售價的一半，再加上貸款利率的優惠，是減輕購房者壓力，保護試點城市內無房產者居住正義的有效調控工具。

而“租售同權”則是在房屋租賃市場上實現調控目的。對于租賃戶而言，“租售同期”解決了房租上漲及承租戶子女受教育權這兩個痛點。租售同權允許承租人子女與本地住戶享受同等就近入學、統籌入學的權利，保障承租人子女接受義務教育的受教育權。而長期租賃房則是由專業機構持有房屋并負責出租，提供給符合條件的人士予以承租。長期租賃房通常可以簽約三年甚至更長期限，租金上則比照同等地段市場價格略低，并且在租金的漲幅上受政策調控，避免部分房東以一年一簽方式每年大幅調漲租金，或者以各種理由迫使租戶搬離等情形。同時，長期租賃房也可享受到租售同權的政策，保障承租人子女的受教育權。對于外地人才前往一、二線城市就業、發展，長期租賃房顯然具有相當的吸引力。

但觀察這兩種調控手段，可以看到它們共同的特點是針對新增住房/租賃房，針對的是住房剛性需求的人士，目的是保障購房人/承租人的基本利益，解決基本的居住需求。這兩種措施對于城市吸引人才落戶會有一定積極意義，但這些政策在購房/租房資格上仍然有嚴格限制，惠及的范圍還是較少。但更主要的是，這兩種措施無法回應“支持改善需求、遏制投機炒房”。對于改善性住房的合理需求，目前還沒有相應的保障措施，而對于投機性炒房，則更缺少嚴格的調控工具。

（2）適度開放限購工具的思考。根據房產的投資屬性，對限購政策適度松綁，是引導合理引導需求，也是活化房地產市場的良性機制。從住房售價角度上觀察，以上海為例，根據內環內、內外環間及外環外三個區塊制定了普通住宅與非普通住宅的標準，并據此確定差異化的交易稅率，這給實現差異化的調控政策提供了很好的思路。將這種思路應用到房地產上，按照地段、面積、總價這三個標準，在限定普通住宅和非普通住宅的基礎上，對非普通住宅再行細分為改善性住宅和奢侈性住宅。通過細化標準、區別對待的方式予對三種類型住房采取有區別的調控措施分別加以調控。將普通住宅視作保障基本居住功能的保障性住房，對其購買條件予以限制和保護;改善性住房則是一般社會大眾追求較高居住條件的必然需求，通過調整首付比例、放松貸款條件等手段便于居民合理改善住房需求;奢侈性住宅則可以視為投資商品，對其價格、面積等需要具體較高認定標準，然后在徹底開放限購的前提下，附加較高交易稅和房產稅等手段對投資行為予以調控。

作出這樣細分考慮的目的，是在房屋交易市場上都形成分類房源區分調控的調控思路，引導不同的需求依據不同準入條件和調控措施合理購買住宅，在保障居住目的同時為房地產投資提供一些必要渠道，使得平抑普通型住宅房價，實現居住正義的調控目的得以真正實現。

五、結語

我國房地產市場不僅龐大，而且涉及利益眾多，特別是涉及千家萬戶的基本禮儀。對于房地產調控政策不僅需要的是從中央到地方的“一城一策”措施，更重要的是通過立法，建立我國房地產宏觀調控制度。通過立法方式將房地產宏觀調控原則、調控目的、調控工具等以加以規制，為中央和地方因地制宜地采取不同調控措施提供法源依據。這也使得社會大眾對于房地產宏觀調控措施的實施增加可預測性，了解調控工具的具體內容，避免某些政策連夜出臺導致市場緊張的事件頻繁發生。

參考文獻

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[5] 楊靜.新政下的成都樓市：一二手房價格倒掛[N].時代周報，2018-05-29.

[6] 如近期央行嚴查深圳銀行業對企業貼息貸款再次流入深圳房地產市場等行為.參見騰訊網：《央行出手：深圳要嚴查經營貸炒房！》，http：//tool.chinaz.com/fullhalf/.

[7] 王松濤，劉洪玉.香港住房市場中的政府干預及其啟示[J].城市問題，2008年第5期.

[8] 參見：住建部部長王蒙徽指出，庫存仍然較多的部分三四線城市和縣城要繼續做好去庫存工作，網易：http：//news.163.com/17/1223/11/D6BA9DHS000187VE.html.

[9] 參見：百度百科，《城市房地產交易價格管理暫行辦法》詞條.

[10] 相關新聞報道參見：http：//www.sohu.com/a/194069531_391403.

[11] 參見：http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-05/14/content_5290909.htm.

[12] 此處《意見》為《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》.

[13] 《<北京市共有產權住房管理暫行辦法>今日正式發布2017年9月30日起開始實施！ 》，http：//www.bjjs.gov.cn/bjjs/xxgk/zcjd/432917/index.shtml.