如何讓老百姓打消“官官相護”的顧慮

行政復議為什么受“冷遇”？一個重要原因是，容易讓老百姓產生“官官相護”的顧慮。“有的部門自己復議自己，‘既當運動員又當裁判員，有的上級復議下級‘矛盾上交，老百姓顧慮‘贏一案輸一生，也擔心‘暗箱操作或者‘走過場。”

6月5日，十三屆全國政協第36次雙周協商座談會在北京召開，會議圍繞“行政復議法修改”協商議政。

在老百姓眼里，“民告官”往往不是一件容易的事，不少人會狹義地理解為到法院打官司。其實，“民告官”還有另外一個重要的途徑——申請行政復議，即當老百姓認為行政機關作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，可向其上一級行政機關申請行政復議。然而，行政復議制度在現實中卻遭到了一定程度的“冷遇”。

打消“官官相護”的顧慮

行政復議為什么受“冷遇”？一個重要原因是行政復議相當于政府“關門審理，內部監督”，容易讓老百姓產生“官官相護”的顧慮。

“雖然復議的‘門開著，但老百姓進對‘門不容易。進‘門后發現，有的部門自己復議自己，‘既當運動員又當裁判員，有的上級復議下級‘矛盾上交，老百姓顧慮‘贏一案輸一生，也擔心‘暗箱操作或者‘走過場。”會上，代表全國政協社法委發言的社法委副主任強衛如是描述這種顧慮。

強衛認為，修法應該堅持以人民為中心、人民至上的理念。他建議完善辦案審理制度機制，切實解決復議機關“多頭辦案”、審理隨意、“同案不同判”、申請人“沒處說理”、問題“不能攤開了說”等問題，為形成“大復議、中訴訟、小信訪”格局創造法律條件。

為打消這種“官官相護”和“做自己案件的法官”的顧慮，周世虹委員建議完善證據制度，并參照《行政訴訟法》的相關規定確立證據種類和形式。同時，強化行政復議機關調查權和聽取意見程序，彌補申請人舉證能力不足，以便全面查明事實。

“由于缺乏公開透明，人們寧愿選擇復雜耗時的行政訴訟，或者是信訪。”對此，李小軍委員建議推進行政復議與監察制度的銜接。他表示，行政復議的結果不應該只是作為對具體行政復議案件處理的依據，還應該成為對原行政行為進行告誡、處罰和監督的依據。

發揮“主渠道”作用

相較于行政訴訟而言，行政復議具有高效快捷、方便群眾、節約成本的優勢，因此能作為化解行政爭議的主渠道。但在現實中，“大信訪、中訴訟、小復議”的格局讓這一“主渠道”顯得有些名不副實。

在中央黨校政治與法律教研部主任周佑勇看來，當前需要進一步明確行政復議制度的核心定位，行政復議的功能并不僅限于單一的“監督行政”，還應當包括“權利救濟”和“解決爭議”等多元化的功能，而“權利救濟”應該是核心功能。“長期以來，由于我們過度強調了行政復議的監督功能，導致其內部行政色彩濃厚、程序‘空轉等問題突出。”為此，周佑勇建議進一步優化復議資源配置，充分發揮其“過濾器”的作用，從而引導訴訟分流，并積極推進信訪法治化。同時，擴大復議受案范圍，原則上只要是復議渠道能解決的問題，盡量通過這個渠道予以解決。

“2015至2019年，天津市市場監管委收到行政復議申請一共才1012件，占作出具體行政行為總量的比例極低，這也與《行政復議法》受理范圍較小有很大關系。”作為天津市市場監督管理委員會副主任，石玉穎委員對“主渠道”作用未充分體現有著切身感受。石玉穎也建議適度擴大行政復議法受理范圍，采取“負面清單”方式界定行政復議范圍。

司馬紅委員表示，目前大多數省市將復議機構作為司法行政部門的一個內設機構，這在一定程度上弱化行政復議的權威。她建議，保持機構獨立與級別適當，充分保障行政復議工作力量。在強化“權利救濟”功能方面，郜風濤委員建議在修法中仍保留現行《行政復議法》關于國務院最終裁決的規定，作為救濟的“最后一道防線”。

程序再造要高效便民

與一些制度較完善的發達國家比，我國的行政復議制度設計仍然欠缺精細，這難免影響其效用。

會上，呂紅兵委員認為，應該依據公開公正、高效便民原則進行程序再造。他建議由司法部以“部門規章”形式對行政復議全流程、全文本進行統一標準化規范。呂紅兵還建議完善繁簡分流制度，采用“簡單案件簡易審、普通案件標準審、復雜案件精細審”模式。同時，建立復議委員會制度，讓復議機構有“調查權”，復議委員會有“審議權”，復議機關有“決定權”。

“2019年，湖南省政府向行政復議申請人發出補正通知300余份，通知補正率高達62%，而且‘一人多案‘一事多案現象多發。”會上，來自湖南的傅莉娟委員列舉了這樣一組數據。她認為，應該解決當事人“不會告”和“濫告”問題，完善指導、釋明以及通知補正制度，推行行政復議援助制度，構建濫用申請權規制制度。

來自浙江的謝雙成委員介紹了杭州市“智慧復議”的做法。去年以來，杭州市研發了“智慧復議”平臺（一期），“一條龍”打通全環節，實現了“一張網”覆蓋全部門和“一把尺”規范全流程。謝雙成建議，本次修法就行政復議案件立案、審理、裁決、執行、監督、問責、評價制度的電子化、網絡化、大數據、云技術、人工智能、區塊鏈等方法技術運用作出專門規定，開發建設統一的“智慧復議”平臺。

當前，行政復議機構大都“案多人少”，沈開舉委員建議取消行政復議共同被告制度。他表示，《行政復議法》規定復議機關作為行政訴訟的共同被告存在較大問題，不符合訴訟原理，極大地加重了復議機關的應訴負擔。

同時，他建議增加自然人、法人和非法人組織對復議決定不服，依法就原爭議提起行政訴訟的規定。

（《人民政協報》）