農村土地“三權分置”法律制度之構建

【摘 要】 農村土地“三權分置”改革是國家政策倡導的集體土地產權之改革方向，農村土地“三權分置”改革中一系列問題，如法律屬性、制度構造與創新、實踐基礎等也進入學界研究范疇，亦引發爭議。在改革中，農村集團土地應當著重解決所有權主體缺位、集體經濟組織概念模糊等問題;應當強調農戶承包身份屬性的同時，也注重其財產屬性;強調土地經營權的物權屬性而并不具有身份屬性，強化土地經營權抵押融資背后的處分、收益權能。在制度創新上，應當改進農村集體組織農民身份的法律標準，完善土地經營權的理論基礎和實踐基礎，建立與農村土地“三權分置”改革相配套的制度措施。

【關鍵詞】 土地承包權 土地經營權 三權分置 農地所有權

引 言

農村土地產權制度一直是我國土地改革的重要內容之一，在改革之初，農村土地呈現“兩權分置”的結構，即農村土地集體所有權與農村土地承包經營權分置并行，并以《農村土地承包法》加以法律規范。在農村土地家庭承包、個體承包、流轉經營的發展背景下，在推進農業現代化和規模化經營的背景下，農村土地經營、流轉呈現出經營權與承包權的分離趨勢，農村土地由“兩權分置”逐漸向“三權分置”發展的土地利用格局，成為現代我國農村土地制度改革的當務之急。在農村土地經營、流轉的發展趨勢下，黨中央、國務院根據城鄉統籌、農業現代化發展的實際要求，再次探索農村土地產權改革，提出了“三權分置”的改革設想。“三權分置”作為全國性改革措施是在2014年才得以確立。2014年9月29日，中央全面深化改革領導小組審議通過，11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出了：“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”，其中規范了農村土地“三權分置”的改革措施。2017年中央一號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新功能的若干意見》，進一步提出了：“落實農村土地集體所有權，農戶承包權、土地經營權三權分置辦法”。2017年十九大報告提出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地三權分置制度”。

一、農村土地三權分置改革的現狀分析

三權分置是指在農村現有法律體系已經承認的農民集體土地所有權、農民家庭土地承包經營權的基礎上，新設土地經營權。集體所有權與土地承包經營權都為我國法律所規定，而土地承包經營權分離為土地承包權和土地經營權后，土地經營權成為新創設的理論概念。2019年1月1日起新的《中華人民共和國農村土地承包法》實施，其中規定了土地經營權，在與農村土地承包權分離后，農村土地經營權成為了獨立的民事權利，即土地經營權是負擔了土地經營、流轉和處分權能的民事權利。土地經營權承擔的是農地融資、抵押的功能，而這些功能需要突破農村土地承包經營權不具備或受限制的功能，有學者認為，如果在立法上將土地經營權確定為物權，則可以命名為“耕作權”或者“耕作經營權”。換言之，農村土地經營權產生的法律路徑為，土地經營權不以土地占有為目的，而以在農村土地上從事農業經營并獲取農業收益為主要目的。相對于集體土地所有權、農村土地承包經營權的二元結構，三元化權利體系更能適應農業現代化改革需求，農村土地經營權的權能可擴大到設立抵押、折算股份入股企業、設立信托等。土地經營權更多體現的是一種經濟價值，因此土地經營權不需要限制主體資格，不需要限制其流轉范圍。

二、農村土地三權分置的制度窘境

在我國農業化規模化經營、農村城鎮化發展進程、農村人口分留等進程中，農村土地不管現行法律規定的“兩權分置”，還是逐漸走向的“三權分置”，都存在如下的制度困境，有礙于農村土地產權改革的發展。

（一）農村土地流轉窘境。在現行法律規定下，農村土地流轉窘境主要表現為：一是農村土地集中經營難大。在農村土地承包過程中，集體分配土地的基本方式是將土地質量、土地距離和農戶居住地等因素作為土地承包的主要標準。土地承包經營權的繼承問題、農村人口自然增減和嫁娶等因素進一步導致土地經營分散，國家惠農政策和土地經營者的收益增加等因素導致土地流轉價格升高。因此，農村土地經營中出現了集中經營困難和經營成本較高等現實問題。二是農村土地流轉程序復雜。農村土地流轉方式除抵押之外，還有互換、出租、轉讓等方式。

（二）農村土地融資困難。農村土地的融資功能主要是通過農村土地的出租、互換、轉包和抵押等方式來實現，農業現代化的迅猛發展導致農村社會結構以及產權現狀出現了明顯改變。現有的農村土地集體所有權與家庭承包經營權的產權結構已經不能充分實現土地使用價值和交換價值的現實融資需要。現實需要將農戶承包土地流轉給土地股份合作社、家庭農場、龍頭企業和種植大戶等主體進行規模化經營。承包主體與經營主體的逐漸分離將分解土地承包經營權為農戶承包權和土地經營權。增加農民收入和滿足農民融資是農村土地三權分置政策的主要宗旨。由于農村土地產權制度設計和法律規定導致農村土地融資功能大受限制，此種融資困境主要表現為：農村土地的抵押權能受到限制。

三、農村土地三權分置的制度功能

（一）創新農村土地集體所有制的實現方式。農村土地集體所有是現行法律規定的農村土地所有權制度。由于土地集體所有和經營權曾經高度合一，因而出現了農村土地集體統一經營的農業生產方式。在綜合考慮農業生產的基本情況后，家庭聯產承包責任制度的實施，確立了農村土地集體所有權和土地承包經營權分離的法律制度。在已有的農村土地改革實踐中，農村土地三權分置開創了農村土地產權制度和農業經營方式的制度改革與創新。普通農戶、家庭農場、專業大戶和龍頭企業等農業經營主體均可流轉土地經營權，從而共同構建農業規模化經營和專業化經營的新型農業經營體系。因此，農村土地三權分置改革順應了農村土地產權制度改革的需要和土地要素有效流轉的現實要求。

（二）實現新型農業現代化和適度規模化經營。自農村土地“二輪承包”之后，農業經營基本上形成了小地塊耕作的分散耕作模式。“交足國家的、留足集體的、剩下的是自己的”，此種農業經營模式在一定時期內帶動了農民經營農業生產的積極性。然而，隨著社會經濟的發展，此種農業經營模式生產效率低、抗風險能力差的缺點開始顯現。實踐經驗證明農村土地三權分置確實很好地解決了這一問題，確實取得了很好的經濟效益和社會效益。土地經營權的獲得不需要具備集體經濟組織成員資格，只要具備農業生產能力的農業經營主體均可經過土地流轉程序獲得土地經營權。

（三）負載農戶社會保障功能和托底作用。現行農村土地產權制度目標之一為對農民生活的保障，主要體現為農村土地承包的無償性。集體組織成員無償承包農村土地的使用權承擔了農村社會保障制度的功能。為了提高農民收入水平，法律創設的土地承包經營權無償取得制度成為了農村社會保障的替代制度。現代社會農村勞動力流動性逐年增強，土地承包經營權的無償性也保證了農村社會的穩定。近年來，農村土地的社會保障功能并沒有得到較好的落實。

四、農村土地三權分置的理論構建和實施路徑

（一）完善土地經營權的理論基礎和基本權能。從法律屬性上，土地經營權可被定性為用益物權。土地經營權作為新創設的民事權利，其本身依附于農村土地集體所有權和農戶承包權而存在。在農村土地集體所有權基礎上設立用益物權并不存在理論障礙。從農村土地利用的實踐經驗來看，土地經營權被定性為物權符合客觀現實。土地經營權被定性為用益物權，權利人取得對世效力的物權效果，更有利于維護交易安全，能夠保障權利人經營土地而投入的資金安全。作為抵押標的的土地經營權被定性為物權，方能被金融機構所接受。

（二）建立農村土地三權分置的制度保障和配套措施。農村土地三權分置需要建立在權責明確的登記管理體系之上，尤其是農戶承包權和土地經營權的確權登記上。在此基礎上，農村土地經營權的實質，是在農業生產中導入社會資本，進而提升農業社會化和規模化水平。各地已經開始建立一些農村土地交易平臺，農村土地經營權交易平臺的主要功能在于引導土地經營權進行流轉和交易。除此之外，農村土地經營權交易平臺要發揮既有的促進農村土地經營權的增值作用，更應承擔為農村提供土地市場的流轉信息，為相關的社會資本獲取土地經營權提供交易信息，進而推動土地經營權的快速流轉。

（三）農村土地三權分置的立法完善。在農村土地所有權、承包權和經營權分置后，需要完善相關立法和修改相關法律法規來確認“三權分置”的改革試點成果，如土地經營權的法律屬性和基本權能、土地經營權的抵押制度、土地經營權的流轉和退出機制以及土地經營權流轉交易平臺建設。與此同時，針對農村土地三權分置的立法完善和法律法規修改還應當為未來農村土地產權制度改革留下一定的改革空間。如針對承包權的法律規制和制度設計。在全面深化改革的背景下，農村土地三權分置的立法完善需要從專項立法或者修改現有法律法規的方式上全面破除制約農村土地產權制度的保守和過時的法律規制和制度體系。

【參考文獻】

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[2] 孫憲忠.推進農地三權分置經營模式的立法研究[J].中國社會科學，2016（7）.

作者簡介：陳燚（1995—），男，漢族，河南信陽人，昆明理工大學法學院2018級法律碩士研究生，研究方向：法學理論。