農村宅基地三權分置的法律路徑

張岐 竇麗娟 陳雪婷 楊亞莉

【摘 要】 宅基地三權分置，是對宅基地二元結構的重構，為了保障農戶福利，同時釋放農村經濟活力，所有權、資格權、使用權，是對現行農村宅基地最優的設計。在構建三權的法律路徑，探索目前法律困境，設計合理解決方案，以期對三權分置提供有益參考。

【關鍵詞】 資格權 使用權 流轉 三權分置

2018年中央一號文件要求“探索宅基地所有權、資格權、使用權的三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”[1]

一、宅基地三權分置的分置路徑與權利性質

資格權、使用權的分置路徑與權利性質是宅基地三權分置的分置路徑與權利性質的核心。[2]

（一）資格權。宅基地以前的權利結構是所有權-用益物權的二元結構，集體所有權及其成員的宅基地使用權，使用權具有福利性，但使用權是受限制的用益物權，無法給集體成員帶來較大的經濟效益。二元結構中宅基地使用權保障集體成員福利，使用權無法在市場中有效流轉，在三權分置的結構中，所有權是歸集體所有，集體組織由成員組成，集體成員必然具有成員權，成員權就是一種資格權，資格權是具有保障集體成員福利的設置，使用權不具有身份性的屬性，能在市場上自由流轉。

（二）使用權。三權分置中的使用權與二元結構中宅基地使用權不同，二元結構中宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員依法享有的在集體經濟組織所有的土地上建造住宅及其附屬設施的權利。使用權是指依法對集體所有的土地予以占有、使用和收益的權利，并利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施的權利。[3]該使用權是用益物權，是對建筑物的占有、使用和收益為目的的權利，在通常情況下可獨立進行一定程度的處分，也可以使用權人自己的名義，被轉讓、互換、出資、贈與、抵押等。

二、宅基地使用權流轉的法律重點與難點

宅基地三權分置政策的意義就是保障農民權益的同時，最大限度的盤活農村經濟，三權中使用權的流轉是關鍵。

（一）宅基地使用權買賣。宅基地的買賣成為村民認可的客觀事實，宅基地上房屋買賣的效力認定涉及對可流轉的認識。[4]現行達成統一認識的是，同一集體經濟組織的農村居民之間的房屋買賣合同有效，買受方是城鎮居民的其所簽訂的宅基地上房屋買賣合同無效。難題是，對于買賣雙方為不同的集體經濟組織的成員所簽訂的宅基地上房屋買賣合同的效力，法院常常認定為無效合同。

（二）宅基地使用權抵押。社會現狀是法律雖禁止宅基地使用權抵押，但并未禁止農民抵押房屋，一旦主張抵押權的實現，宅基地使用權流轉又遇到困境，法律還規定了房地一體化。抵押權還存在以下三個問題：1.確權登記不完善。房屋產權不明晰是由于農村房屋的特殊性，一直無規范的產權登記，農村房屋抵押首先需要出示宅基地使用權證和房產證，導致無法抵押貸款。2.農村房屋抵押公示方法及公示效力無規定。法律規定了物權抵押的公示方法及公示效力卻對農村房屋抵押無規定。3.農村房屋抵押變現難，無法律配套。抵押權的實現，很多時候是拍賣，農村房屋目前的市場小，受限多，難以確定價值。

（三）宅基地使用權繼承。繼承老宅是人文傳統，當房屋作為遺產繼承時，宅基地使用權一并繼承，但問題是在宅基地使用權的繼承中是否需要限制繼承人的身份。存在以下三個問題：1.未有房屋情形下的宅基地使用權能否繼承。2.已經與被繼承人分戶，且分到獨立宅基地還能否繼承。3.不屬于同一集體經濟組織成員的繼承人能否繼承。

三、宅基地使用權流轉的改革構想

宅基地使用權不能正常在市場上流轉，要實現農民房屋財產權，可對宅基地上所建房屋單獨處分，有一種可行的制度是建立法定租賃權。[5]法定租賃權的前提條件有兩個：一是房地分離主義，土地及其上的房屋同屬一人所有，而僅將土地或者房屋所有權讓與他人，受讓人繼續使用土地時，應給付相應對價，顧其法律關系性質為租賃;二是土地與房屋同屬一人，但分別轉讓，為了解決房地使用矛盾，法律不得已做這種規定。故法定租賃權是在我國目前宅基地使用權不能流轉的前提下做的過渡。

（一）宅基地上房屋買賣。根據法定租賃權，如果農民房屋的買受人是非集體成員，則宅基地未同時轉讓，形成法定租賃關系。如果買受人是集體成員，宅基地可以同房屋一并轉讓，買受人成為新的宅基地使用權人。而如果集體成員只想要房子不想要宅基地使用權，則可以租賃，向集體經濟組織對宅基地使用期限簽訂租賃合同。房屋所有權轉移的設計路徑是，出讓方向房地產主管部門申請集體土地的房屋登記簿及房屋權屬證書，受讓人繳納宅基地使用租金后，申請辦理房屋所有權變更登記手續。

（二）宅基地上房屋抵押。按法定租賃權理論，一旦房屋抵押權實現時，受讓主體無任何限制，同時與房屋所在的集體組織產生宅基地法定租賃權關系。有兩個要求：一是抵押房屋要有房屋所有權證和宅基地使用權證，便于抵押權的實現;二是辦理了抵押登記。辦理抵押登記是公示方法和公示效力的要求，因為抵押房屋受讓人是不特定的第三人，有必要實行登記要件主義。

（三）宅基地使用權的繼承。宅基地使用權對于沒有轉讓的農戶是永久的、可繼承的，目前很多地方已不再分配宅基地，繼承成為農民獲取宅基地的主要方式。只有當戶內成員都死亡時，才會討論宅基地使用權的繼承。宅基地使用權隨房屋所有權一并繼承，且繼承主體不受集體經濟組織成員資格的限制。

【參考文獻】

[1] 劉圣歡， 楊硯池. 農村宅基地“三權分置”的權利結構與實施路徑——基于大理市銀橋鎮農村宅基地制度改革試點[J]. 華中師范大學學報（人文社會科學版）， 2018， 57（05）：51-60.

[2] 高海. 宅基地“三權分置”的法實現[J]. 法學家， 2019.

[3] 孫憲忠：《中國物權法總論》，法律出版社2009年版，第138頁。

[4] 魏華， 戴孟勇. 論宅基地使用權的轉讓[J]. 法律適用， 2014， 000（010）：23-28.

[5] 劉凱湘. 法定租賃權對農村宅基地制度改革的意義與構想[J]. 法學論壇， 2010， 25（1）.

作者簡介：張岐（1994-），男，漢族，江蘇溧陽人，揚州大學法學院法律碩士（非法學）專業2018級碩士研究生，研究方向：民商法學。

項目：揚州大學大學生創新創業訓練計劃（創新類項目）的結項。