關于宅基地使用權流轉與城鄉要素流動的研究

2020-08-03 01:56:46蔣卓萱吳婧

中國集體經濟 2020年19期

蔣卓萱　吳婧

摘要：實現鄉村振興，關鍵是要形成一種城鄉要素雙向流動的良性循環局面，改善我國長期以來農村大量生產要素源源不斷地單向流入城市，造成農村嚴重“失血”的情況。文章以宅基地使用權流轉為總抓手，剖析宅基地使用權流轉與城鄉要素流動的內在關系，探究宅基地使用權流轉促進城鄉要素流動的內在機理，進而分析宅基地使用權流轉模式下實現城鄉要素雙向流動的具體路徑。

關鍵詞：鄉村振興;宅基地使用權;要素流動

“三農”問題一直以來都是關系國計民生的重大問題。在農村社會發展過程中，為改變城鄉二元結構，曾提出了城鄉統籌和城鄉一體化建設，但對農村經濟發展、縮小城鄉差距和城鄉關系轉變的效果并不顯著。從發展驅動力來看，政策重點始終在城市，使用的政策手段是城市和工業對農村和農業的反哺和扶持，未能激發農村發展活力，建立更加可持續的內生增長機制。因此，基于新時代發展的需要，黨的十九大報告首次明確提出了實施鄉村振興戰略。鄉村振興，其關鍵在于推動要素資源真正延伸至農村，改善農村經濟發展短板，形成城鄉要素資源雙向均衡流動的格局。2018年中央一號文件提出宅基地“三權分置”，并且將宅基地“三權分置”改革構想在鄉村振興戰略框架中進行了原則部署。我國農村目前存在大量處于閑置與低效利用狀態下的宅基地，而宅基地自發入市的事實說明，宅基地福利制度與土地資本化要求背道而馳。宅基地“三權分置”改革已經啟動，宅基地使用權流轉應當服從、服務鄉村振興戰略的總要求，成為鄉村振興道路上的“鋪路石”。

關于農村宅基地使用權能否流轉的研究，有三種觀點：一是不能流轉。如果允許宅基地自由流轉，可能會導致農村宅基地管理失控，造成耕地的大量流失，威脅到國家糧食安全，還會導致“小產權房”的合法化，會帶來新的“小產權房”以更大規模蔓延。二是可以自由流轉。劉守英（2014）認為以自發流轉為特征的農村宅基地隱形市場已經形成，農村宅基地使用權流轉有現實的需要，堵不如疏。宅基地自由流轉可以保護農民的用益物權，可充分發揮土地的財產價值。三是在一定條件下可以流轉。宅基地是一種經濟資源，應由政府以規劃和征地方式來主導宅基地使用權流轉，在現行法律框架下保持宅基地的居住保障功能和宅基地使用權的有限流轉。

關于城鎮化進程中城鄉要素雙向流動問題其實早以勞動力要素為開端引起了國內學術界的廣泛關注。此外，學者們也從利益協調、流通成本、歷史慣性、二元經濟結構轉變、空間結構特征、城鄉界面的功能等角度探討了城鄉要素流動的障礙問題，并構建了勞動力、資本、土地要素雙向流動的激勵與保障機制，技術、人才、信息要素的交流、互動與引進機制。謝方、徐志文（2018）更是制定了符合城鄉統籌發展不同階段、地域的指導性政策，深入探索統一的城鄉要素市場建設，讓要素比價關系流向有利于農村的方向，促進城鄉經濟耦合。自黨的十九大提出鄉村振興戰略以來，學術界對鄉村振興戰略的必要性、內在要求、制度困境和實施路徑等進行了多層面、有重點、寬領域的研究，主要從兩方面開展較為深入的探討：一是鄉村振興和城鎮化的關系。中國社會科學院副院長蔡昉在《中國農村發展報告》（2018）發布會上指出鄉村振興和城鎮化不是非此即彼的關系，鄉村振興戰略的提出為解決城鎮化中出現的矛盾和悖論現象提供了出路。二是鄉村振興戰略中的要素流動機制研究。韓俊（2018）提出強化制度性供給，通過改革創新徹底打破城鄉資源雙向流動的制度障礙，解決農村“錢、地、人”的問題。喬陸印、劉彥隨（2019）指出要素市場化配置機制是鄉村振興戰略的重點，農村土地制度改革是鄉村振興戰略的基本驅動力。如果不對宅基地制度做出改變，宅基地制度就會成為農村轉型和城鄉關系滯后的最重要制度安排。鄉村振興迫切需要盤活宅基地這一量大面廣的“沉睡”資產，讓宅基地“三權分置”改革成為鄉村振興新抓手，為強村富民提供支撐。

一、宅基地使用權流轉現狀分析

近年來，隨著城鄉一體化的持續推進，城鎮化率不斷提高，但城鄉協調發展水平不均衡，農民長期外出務工現象普遍存在，農村人口大量流失，“非農化”程度呈加速上升態勢，長期的“人地分離”“兩頭占地”導致了大量的宅基地閑置、廢棄，農村“空心化”問題嚴重。據統計，目前我國農村集體建設用地是城鎮建設用地的2.09倍，其中農村宅基地13.38萬平方千米，每年農村新增的閑置住房高達594平方千米（數據源自中國社會科學院農村發展研究所發布的《中國農村發展報告（2017）》，報告顯示我國城鎮建設用地面積為91612平方千米，農村建設用地面積為191158平方千米），數據也表明我國農村目前有大量的宅基地處于閑置與低效利用狀態，造成了社會資源的極大浪費。面對數量如此龐大的宅基地，雖然土地制度對其流轉進行了嚴格的限制，但是以自發、無序、非法為主要特征的宅基地交易事實上在農村普遍發生，這種交易被稱之為是宅基地使用權流轉的隱形市場，而交易過程中最直接的影響是農民利益受損。基于以上背景，2015年起，中央統一部署開展宅基地制度改革試點，并取得了實質性進展。經過對各個宅基地使用權流轉試點地區，就農村規劃、集體經濟組織成員資格認定、宅基地權益享受問題、宅基地有償使用問題等的調查和思考，總結形成了政府主導型、集體推動型、農民自發型流轉模式等，以及“宅基地換房”、“宅基地換社保”、“宅基地換身份”等各種做法。在宅基地“三權分置”改革中不斷積累的經驗，更是為宅基地取得置換、抵押擔保、產權明晰、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理等相關制度建設打下了基礎，對未來的宅基地制度改革也具有參考意義。

二、宅基地使用權流轉的阻礙因素分析

（一）政策制度的限制

首先，我國相關法律法規基于宅基地的福利性質對其進行限制，阻斷了宅基地使用權流轉多種可行性路徑的拓展。例如，宅基地使用權流轉對象需為房屋所在地本集體經濟組織成員，即內部成員自有自用的原則，不允許城鎮非農戶口居民和外鄉外村農民獲得本集體經濟組織宅基地使用權;農村農民出賣出租住房后不再批準其宅基地申請等。其次，宅基地使用權的可流轉性與宅基地上房屋使用權的不可流轉性產生矛盾，成為了宅基地依托房屋實現流轉的障礙。我國《憲法》規定，農民對宅基地只享有使用權。《土地管理法》規定：“農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”可見，原則上宅基地無法入市流轉交易。然而，宅基地之上的房屋屬于農民私有，法律并未限制其自由流轉。因此，從宅基地使用權中剝離身份權，單獨設立資格權，讓使用權回歸完整的用益物權，是破解當下宅基地制度困境的必由之路。

（二）市場機制的缺失

在城鄉統籌和城鄉一體化背景下，受傳統二元經濟結構的影響，包括宅基地在內的農村集體建設用地無法入市流轉，宅基地使用權流轉更多體現出農村單方面接收城市生產要素流入的特征，而農村又被置于城市發展的從屬地位，城市接收農村生產要素流入有限。進入新型城鎮化階段，黨的十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場，但僅允許農村集體經營性建設用地入市流轉，并未將宅基地納入入市流轉范圍，宅基地自發流轉仍缺乏市場機制的調節與控制。此外，宅基地退出與城鄉資源配置缺乏市場進行整體調控與服務支撐。目前宅基地的退出和補償機制皆以政府安排、政策引導為主，包括確認退出數量、選擇安置方式等，缺乏市場服務平臺提供信息、咨詢、指導以及市場供需層面的調配，宅基地使用權流轉的效應難以充分發揮，導致出現有進城意愿的農民無法主動流轉宅基地，而無進城意愿的農民卻被動流轉宅基地進城等現實問題。

三、宅基地使用權流轉與城鄉要素流動的內在關系

城鄉要素包括諸多內容，本研究將城鄉要素界定為經濟學范疇的生產要素，重點研究宅基地使用權流轉與勞動力、土地和資本要素在城鄉間流動的關系。

2016年，習近平講話稱“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系”。全面實施鄉村振興戰略的關鍵是充分發揮市場機制在資源要素配置中的決定性作用，提高生產要素的配置效率，而產權制度安排是資源配置的邏輯起點。因此，農村土地制度改革是鄉村振興和城鄉融合發展的內在要求，鄉村振興和城鄉融合發展是農村土地制度改革的最終目標。當前的農村“三塊地”改革中，宅基地制度改革涉及到每一位農民的根本利益，宅基地使用權流轉關系到農村其他要素的流動與重組，牽一發而動全身，關聯性很強。可以說，實施鄉村振興，盤活土地資源是關鍵，而宅基地制度改革又是重中之重。聚焦農村地域，以宅基地制度改革為有效抓手和突破口，可以提高土地要素綜合利用效率，促進勞動力、資本要素的整合重組和配置優化，激發新的發展活力，助推鄉村振興與轉型發展。

四、宅基地使用權流轉促進城鄉要素流動的內在機理

（一）宅基地使用權流轉能促進要素由單向流動向雙向流動轉變

宅基地改革試點是在2015年提出的，當時傾向于引導“人口向城鎮集中”，“農村農民居住向中心村集中”的城鎮化發展道路。而鄉村振興戰略是在2018年提出的，主張城鄉融合發展，因此城鎮化與鄉村振興目標并不完全吻合。在城鄉要素雙向流動的新框架中，宅基地使用權流轉能打破農村要素單向流向城市的局面，促使城市要素也流向農村，形成一種要素平等交換和資源均衡配置的良性循環。擺脫政府和市場雙重失靈的困境，宅基地使用權流轉才能有效吸引城市的其他生產要素通過不同渠道匯聚到農村，盡快補齊農村發展現代化農業和規模農業的短板。農村越發展，要素回報率越高，吸納優質要素的能力就越強，從此步入良性發展狀態。

（二）宅基地使用權流轉能提高要素流動效率

黨的十六屆三中全會提出加快城鄉統籌發展以來，在促進城鄉和諧發展方面進行了多方面的實踐與探索，取得了顯著成效，但在城鄉要素配置與流動上仍有不足，而促進城鄉要素均衡配置和平等交換的前提條件是提高要素流動效率，通過要素流動促進要素平等交換，縮小城鄉發展差距，實現城鄉和諧發展。土地是最基本的生產要素，勞動力和資本等要素都必須依附于一定的土地之上才能形成生產力，土地為其他各種要素配置在農業生產上提供了存在的空間。加快土地要素流動是提高要素流動效率的最快途徑。宅基地作為土地要素不可分割的部分，面對未來經濟社會發展趨勢，必須穩步推進宅基地使用權流轉，保證加快各要素在城鄉間流動的效率。

五、宅基地使用權流轉模式下城鄉基本要素流動路徑分析

目前我國宅基地流轉以農民自發、政府主導、集體推動三種模式為主。農民自發宅基地使用權流轉是以市場無序主導為交易機制，農民保留宅基地所有權，交易只發生在農村內部且并未與城鎮形成互動的模式;政府主導宅基地使用權流轉是以政府主導為主、市場調節為輔，土地征收國有化且交易在城鄉雙向發生，真正突破了城鄉土地交易市場壁壘和二元經濟結構障礙，實現了宅基地在城市與農村間的順利流轉的模式;集體推動宅基地使用權流轉是以市場有序主導為交易機制，農民保留宅基地所有權且僅在農村當地一、二級土地市場交易，并沒有進入城鎮土地市場的模式。綜上，實現以政府主導為主的宅基地使用權流轉模式，還需以下突破。

（一）深化制度改革，建立退出機制

戶籍制度改革和土地制度改革是促進城鄉要素流動的根源所在。長期存在的城鄉二元戶籍制度，限制了人口從農村流向城鎮，制約了戶籍人口城鎮化率的增長，而在城鎮的農民享受不到城鎮的各項社會福利與公共服務，戶籍制度成為了城鄉經濟社會發展的瓶頸，從根本上消除依附在戶籍之上的城鄉居民不平等待遇有重要意義。深化土地制度改革的迫切性也日益突出。農村勞動力向城鎮流動已形成一定規模，而農村資金、土地等生產要素向城鎮流動仍處于起步階段，兩者尚需匹配，全面助推城鄉經濟社會協調發展。另外，建立宅基地自愿有償退出機制，其作用體現在：一是提高農民退出的意愿，農民已經意識到集體經濟組織成員的身份存在著潛在收益，而收益在退出時得不到體現;二是讓農民和集體經濟組織都成為宅基地退出的交易人，否則宅基地市場被集體經濟組織壟斷，不利于形成宅基地退出市場，也不利于農民獲得在城鎮生活的基礎資金。

（二）完善要素市場，建立交易平臺

十八屆三中全會提出要建立農村產權流轉交易市場，中央一號文件突出推進體制機制創新、強化鄉村振興制度性供給。黨中央的文件為城鄉之間的要素自由流動提供了理論基礎和政策支撐。目前，包括宅基地使用權在內的各類農村產權流轉交易需求和融資需求明顯增長，但是由于市場化不足，交易半徑小，盡管存在多種形式的農村產權流轉交易平臺，產權交易量仍比較小。因此，首先要初步形成產權交易市場標準化體系的雛形，接下來的關鍵是要進一步發揮產權流轉交易平臺在資源配置中的重要作用，通過市場規律搭建農村要素資源配置平臺，提高農村產權流轉交易的價格，調整農民收入結構，為鄉村振興提供資本、技術等創造條件。

參考文獻：

[1]程世勇，劉旸.我國土地契約關系變遷的制度風險[J].社會科學輯刊，2012（02）.

[2]翟全軍，卞輝.城鎮化深入發展背景下農村宅基地使用權流轉問題研究[J].農村經濟，2016（10）.

[3]劉守英.中國城鄉二元土地制度的特征、問題與改革[J].國際經濟評論，2014（03）.

[4]楊英法.中國農村宅基地產權制度研究[J].社會科學家，2016（02）.

[5]賀雪峰.宅基地退出應當緩行[J].中國土地，2014（06）.

[6]張國獻.利益協調視域下城鄉生產要素雙向自由流動機制研究[J].當代經濟科學，2012（09）.

[7]謝方，徐志文.“城鄉界面”視角下城鄉要素雙向合理流動機制[J].內蒙古社會科學（漢文版），2018（03）.

[8]蔡昉.《中國農村發展報告》（2018）發布會http：//news.youth.cn/gn/201808/t20180803_11687913.htm.2018-07-25.

[9]韓俊.制度供給：人地錢推進城鄉融合發展[N].南方農村報，2018-02-05.

[10]喬陸印，劉彥隨.新時期鄉村振興戰略與農村宅基地制度改革[J].地理研究，2019（03）.

[11]劉守英.宅基地制度改革的需求到底在哪里？[N].東方城鄉報，2018-05-24.