老工業基地社區就業阻滯因素與防治對策研究

楊釗　蔣山花

摘要：隨著產業衰退面臨經濟運行困境，老工業基地的失業問題日益嚴峻。城市社區就業因其廣闊的就業空間理應成為吸納老工業基地就業群體的主要平臺，然而社區經濟發展水平較低、下崗失業人員的就業觀念未能伴隨體制轉型適時調整、社區社會組織發育遲緩等因素阻礙著老工業基地社區就業功能的有效發揮，因此提出具有針對性的防治對策勢在必行。

關鍵詞：老工業基地;社區就業;阻滯因素;防治對策

一、問題的提出

老工業城市作為一個獨特的城市類型，因資源枯竭、傳統制造業衰退等出現的結構性失業，國有企業改制分流造成的體制性失業和城鎮其它失業，加之農村剩余勞動力流入等造成了嚴重的就業問題。待就業群體的大量出現，對老工業城市的社會穩定、經濟轉型、利益協調等領域帶來巨大的壓力。同時，單位制的解體致使包括下崗失業人員、進城務工人員在內的城市弱勢群體客觀上需要城市社區作為其參與社會公共生活的重要空間。在此背景下，城市社區就業的積極作用凸顯出來，對于緩解老工業基地的就業壓力以及滿足社區居民的生活需求具有重要的意義。地方政府應當準確地把握影響老工業基地社區就業發展的關鍵性因素，繼而采取有針對性的治理措施，為建構和完善城市弱勢群體社區支持體系奠定堅實的基礎。

二、老工業基地就業問題產生的主要原因

（一）產業結構調整與轉型

在傳統的計劃經濟體制下，老工業基地往往依托國家工業發展戰略，以豐富的自然資源為基礎來建立工業生產體系。然而，進入20世紀90年代以后，伴隨著市場經濟體制的逐步確立，行業內部、企業之間的競爭日益加劇。同時，可供開采和加工的自然資源漸趨枯竭、在國家主導的背景下建立的產業結構相對單一、工業生產技術的創新性不強等因素，導致老工業基地的經濟運行出現困難。因此，調整和優化產業結構體系、推動新型工業化建設將成為老工業基地擺脫經濟困境的必然選擇。而問題在于，老工業基地的產業工人群體所掌握的工作技能難以適應經濟轉型過程中產業結構優化的需要，從而引發了結構性失業問題。

（二）就業體制變遷

計劃經濟時期，政府在勞動力配置領域承擔著主要職能，企業吸納勞動力是按照政府的計劃而非生產的需要，“低工資、高就業”的方針緩解了當時的就業壓力，但也致使勞動力素質與企業需求不相適應以及企業勞動力容納過剩，充分就業的表象背后卻是嚴重的隱性失業問題。經濟體制轉型過程中，曾以國有經濟為主導的老工業基地也面臨著就業體制的變遷，勞動力資源的配置將更多地取決于企業生產經營的需要。因此，需要對原來國有企業與集體企業的富余人員進行下崗分流。而在公有制經濟長期占據主導地位的老工業基地，非公有制經濟的發展比較滯后，導致下崗失業人員難以在市場進入條件相對較低的行業或部門順利地獲得就業機會。

三、老工業基地社區就業發展的阻滯因素

老工業基地經濟轉型和產業結構調整過程中產生的大量下崗失業人員，普遍存在年齡偏大、知識技能水平不高、就業競爭力比較弱等問題，而社區就業具有門檻低、形式靈活、領域寬、容量大、創業與就業成本低等特點，正好與城市下崗失業人員的能力素質和需求特點相契合。因此，城市社區就業因其廣闊的就業空間理應成為吸納老工業基地就業群體的主要平臺和有效途徑。然而，當前老工業基地社區就業的發展卻受到下列因素的制約。

（一）社區經濟發展水平較低導致社區就業吸納能力有限

隨著城市經濟發展水平和居民收入的提高，居民的消費結構勢必產生較大的轉變，對物質生活的需求將更多地強調質量的改善，同時進一步增強對精神文化生活的關注度。因此，社區居民消費需求的多元化和多層次性將有力地推動社區服務功能更加豐富和完善。也就是說，社區居民的消費意愿和消費能力決定了社區就業的吸納能力。然而伴隨著經濟體制的轉軌，資源型行業因為資源獲取成本日益上升而陷于困境，對應的國有企業也容易出現經營困難、虧損嚴重等問題。老工業基地的經濟發展因此失去活力和競爭力，政府財政收入銳減。同時，曾經作為吸納城市勞動力主要渠道的國有企業因為虧損或結構性調整而產生了大量的下崗失業人員，居民收入也大幅下降。較低的經濟發展水平和居民收入水平制約了社區服務的需求量，導致社區就業的吸納能力有限。

（二）下崗失業人員的就業觀念未能伴隨體制轉型適時調整

在計劃經濟體制下，國有企業和集體企業吸納了大部分的城市勞動力，而且企業能夠為單位職工提供較為完善的福利保障措施。面對著經濟體制改革與產業結構轉型帶來的挑戰與壓力，已適應傳統公有制經濟管理模式的工人群體的就業觀念卻未適時地發生轉變。在進行二次擇業時，他們傾向于選擇工作穩定、福利待遇好的單位，“重國有集體企業、輕個體私營企業，重輕松高薪工作、輕臟累苦活”的思想普遍存在。而社區就業一般屬于非正規就業，就業不穩定、工資福利低、地位不高等問題使得下崗職工不愿意在社區就業。此外，受計劃經濟體制時期就業方式的影響，下崗失業人員存在著嚴重的依賴心理，被動地等待政府或企業安置工作，情愿在家消極待業，也不愿自己積極主動就業。

（三）老工業基地社區社會組織發育遲緩

社區社會組織發育的深度和廣度對社區就業具有很大的促進作用，它們在提供就業崗位、增強社區就業競爭能力，以及提供社區就業服務中介上發揮了非常關鍵的作用。然而，經濟轉型前的老工業基地公有制經濟所占比例較大，單位辦社會的傳統致使社區社會組織發育遲緩。在“單位制”社會背景下，企業職工的就業、住房、醫療、養老、子女教育等工作和生活的一切問題都幾乎依賴單位解決，其利益訴求也是通過單位組織予以表達。在這樣的背景下，社區社會組織的發育空間有限，在引導和促進社區就業方面力量不足。

四、促進老工業基地社區就業發展的對策

（一）發展社區經濟，增加就業崗位

社區經濟發展水平在很大程度上受制于城市經濟發展的水平，產業衰退使老工業基地經濟發展面臨結構性失業、人才流失、發展環境惡化等問題。市場經濟體制下，對資源配置、企業生產進行強制性行政干預的傳統發展模式已經暴露出種種弊端。為此，老工業基地政府應當充分理解與順應市場經濟規律，增強自身的宏觀調控職能，通過城市經濟的轉型、創新與發展，提高城市經濟發展水平，推動居民收入持續增長，從而增強社區就業吸納能力。

同時，隨著老工業基地轉型的進一步深入，政府應當清楚地認識到結構性失業問題勢必更加嚴峻。因此，為了實現老工業城市的成功轉型，政府應當高度重視解決下崗失業群體再就業過程中出現的問題，將社會保障制度的完善、社會管理體制的健全視作事關城市可持續發展的根本目標。繼而在提升城市社區經濟發展水平的同時，大力開發社區就業崗位，可以針對社區離退休人員開展家政服務、日常生活照護、文化娛樂服務等工作項目，針對城市社區環境和治安管理的需要增加社區環境治理、社區安全保護等服務性崗位。

（二）加強宣傳引導，促進就業保障

習慣了計劃體制就業方式的老工業城市待就業人員普遍存在“等、靠、要”的依賴心理和對工作“挑三揀四”的錯誤思想，但自身職業技能又較為單一，知識老化，競爭能力弱。同時，已進行社區就業的人員也大都存在服務意識缺乏、服務態度差、對工作沒有認同感的問題，這使得社區居民滿意度大大降低，影響了其對社區服務的需求，導致社區就業崗位供給減少。為此，首先需要加強宣傳引導，積極倡導靈活的就業方式，促使他們明白經濟轉型的必然趨勢和社區就業的廣闊前景，從而樹立競爭就業的思想觀念，積極主動，強化自身素養，增強就業競爭能力。其次，強化社區就業人員的技能培訓。根據社區就業人員的年齡、知識、技能情況和崗位需求特點進行有針對性的培訓，因人制宜，因崗而異。最后，更為重要的是需要完善社區就業的政策支持，促進就業保障。作為行使公共權力的政府組織，不僅要致力于推動城市社會經濟建設的發展，也要關注經濟轉型發展中的社會公平問題。社區就業群體是就業弱勢群體，而社區就業又是一種非正規就業，就業不穩定，社會保障缺乏。因此，尤其需要加強對社區就業的資金扶助和政策保障，包括對社區創業項目提供小額貸款擔保，對微利服務項目實施稅收減免和收費優惠政策，對靈活就業落實社保補貼政策等。

（三）培育社會組織，強化社會支持

在傳統行政體制下，老工業基地政府更多地扮演著“與外界隔絕的管理者”的角色，從宏觀的工業體系布局到微觀的生產經營環節皆進行著具體而又細致地控制。包括國有企業在內的社會組織以及公眾常常被排斥在政府決策過程之外。這既導致城市經濟運行脫離市場規律，又使得社會組織及公民個人的意志無法有效表達，從而逐漸陷入“政治冷漠”。伴隨著經濟體制轉軌，老工業基地傳統的單位制社會逐步解體，原來由單位承擔的公共管理、社會保障、生活服務等職能將逐漸向社會剝離。這種情況一方面給城市社區發展帶來了挑戰，另一方面也為社區社會組織的發展提供了空間。老工業基地政府應充分重視“分權”原則，在推進服務型政府建設過程中，引導公眾積極地參與社區公共事務的治理，從而逐步轉變計劃經濟體制下社會自治能力不強的狀況。為此，政府一方面應從“不該管”、“管不了”、“管不好”的公共事務管理領域退出，另一方面應當制定有助于社會組織發展的政策體系，營造適合社會組織發育的社會環境，并為社會組織的融資提供多元化的籌資渠道，繼而為擴大社區就業提供有力支持。

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基金項目：四川省教育廳一般項目（14SB0129）;四川省教育廳高等學校人文社科重點研究基地西南減貧與發展研究中心青年項目（SCP1607）;自貢市哲學社會科學研究規劃項目（2016Z04）。

（作者單位：四川理工學院法學院）