公共部門采購合同管理系統功能設計研究

田益峰　宋啟杰　崔雪峰

摘要：文章從研究公共部門采購合同管理現狀入手，初步設計了公共部門采購合同管理系統的基本框架，從要素、功能和結構分析，定位了系統模式，設計了運行流程，在此基礎上從三個方面進行了功能模塊設計，分析了系統開發工具，提出了開發的基本思路，最后針對總體設計的問題提出了建議對策。

關鍵詞：公共部門;采購合同管理;功能設計

公共部門采購工作主要是國家機關、各級政府事業部門以及使用公共資金的非營利組織等單位部門依托自身資源或者是委托第三方采購機構所實施采購業務工作。合同管理作為公共部門采購重要組成，是確保采購有效實施的重要手段，是保證公共事務順利開展的有力支撐。采購合同管理是一項多要素管理工作，它不僅對合同的價格要素、質量要求進行管理，而且還要充分了解供應商的信譽、能力及以往的履約情況。目前，公共部門采購管理系統已經運行，但是在使用過程中還局限于合同形式審核和數據統計，服務的成分多于管理，采購效果不夠明顯。究其原因，主要是因為在采購合同管理過程中沒有將關鍵數據深度挖掘，尚未形成動態管理。因此，有必要通過改進現有模式，強化采購合同管理頂層設計，深入研究公共部門采購合同管理的內涵外延、系統要素、業務需求、功能結構、運行機理等內容，強化采購合同管理的功能結構設計，運用信息化和大數據技術，實現采購合同的科學高效管理，從而不斷提高采購工作的質量和效益。

一、公共部門采購合同管理系統的基本框架

按照系統論觀點，合同管理系統包含多種要素，同時它又從屬采購這個系統。我們研究合同管理系統必須從公共部門采購這個基本點上進行思考。

（一）系統組成

1.?采購合同管理系統要素

包括采購合同管理的主體和客體，也就是采購管理部門、采購機構、采購單位（需求單位）、供應商、采購合同以及簽訂合同的相關活動等內容，其中采購合同又包含了價格、數量等諸多內容。

2.?采購合同管理系統功能

它源于合同管理的基本目標和定位，包括采購供應商資質、合同計劃、合同進度、價格、質量、績效、結算以及聯合監督管理等功能模塊。

3.?采購合同管理系統結構

按照業務職能劃分，可以分為采購機構、需求單位、財務部門、管理部門等。其中，采購機構是將采購結果整理提交管理部門審核;采購單位根據規定按合同建議方案簽訂合同;管理部門和財務部門負責對采購合同審核備案和結算審批。

（二）總體框架

按照管理職能劃分，采購合同管理系統可以分為決策層、管理層、執行層和保障層。其中，決策層負責大政方針的制定與起草，屬國家機關層面;管理層則負責采購合同的規劃計劃管理，處于省部級單位層面;執行層又可以區分成常設機構與臨時機構，負責合同的運行管理;保障層，也可以理解為支撐層，主要是負責合同管理系統的運行和維護保障。其中，執行機構和保障機構屬于微觀層面。

1.?合同管理系統運行模式

合同管理系統根據系統結構分布，實行自上而下管理：決策機構負責負責制定方針政策，實現對采購合同管理工作的統一領導;管理機構通過規劃計劃組織協調工作貫徹最高決策層的指示要求;執行層則保證管理層相應計劃的落實。合同管理根據新的運行規程可以采取采購機構集中簽訂合同或由采購單位自行組織簽訂合同等方式進行。

2.?合同管理的運行流程

（1）前期管理。主要包括采購合同準備和合同訂立，合同前期準備主要側重于合同建議方案審核，包括預成交供應商的資質審核，物資工程服務等標的技術、商務狀態審核。采購合同的訂立管理包括采購合同的技術商務條款的確定、合同簽訂主體的明確及合同的審批，其中還包括合同的變更與取消等關鍵環節。

（2）中期管理。主要是采購合同的履履行與監管，是采購合同管理的關鍵過程，包括采購合同的質量控制、采購的結算審價及與之相關的監督管理工作。其中，采購合同的質量控制包括了生產前的技術狀態交付、生產過程中的質量監管及生產結束后的質量檢驗驗收等諸多環節。采購結算審價則包括了采購合同履行過程中相關票據的審核和支付審批工作，對于需要審價的單一來源項目，則由系統平臺單位安排相應的審價機構或者小組實施審價，并通過數據系統對審價結果進行橫向的審核比對。

（3）后期管理。主要是采購合同的數據統計與合同項目的績效評價。采購合同的績效評價將合同相關要素及供應商履約績效評定成績，進入產品價格庫和供應商庫等對應的數據中心，綜合采購合同履行的質量維度、交付維度、經費使用維度、對整個系統保障的貢獻率等情況綜合進行評估，并與歷史數據進行綜合比較，從而評定合同履行的績效。采購合同的數據統計則是在整個系統運行的基礎上對所有數據進行分類并進行相應處理。

3.?合同管理系統的監管機制

公共部門采購合同管理，通過網上運行和信息處理，經過采購合同關鍵數據與歷史數據的橫向、縱向比對，對存在偏離歷史數據較大的合同項目進行預警、分析，實現采購實時監管的目的。同時，根據分析結果進行必要的處理，對相關內容進行必要背書，存疑項目責成采購機構或采購單位對項目實施情況做出相應的說明，存在違規違紀的單位或個人移交相關部門，將相關處理結果在網上進行公示，并關聯相關誠信網站自動更新信用狀態。

二、公共部門采購合同管理的功能模塊設計

公共部門采購合同處理過程中涉及海量數據，如何將這些終端數據加以有效利用，進行相應的信息處理、業務管理和輔助決策是相當必要的。根據公共部門采購合同履約實務操作的步驟、環節和關鍵節點，可以梳理出需要重點設計的內容。

（一）合同訂立變更取消模塊的功能設計

1.?合同建議方案審核模塊功能設計

主要針對合同的符合性維度進行考核。采購機構或采購單位與成交中標供應商，根據招標文件、投標文件和承諾的相關內容簽訂采購合同草本，合同建議方案通過合同模版的規范性審查，經過綜合比對，符合要求的合同進入正式合同簽訂及履約階段，如果不符合要求則返回采購機構或采購單位重新修改。主要內容包括采購合同模版的設計與合同建議方案審核流程。

2.?合同變更、取消模塊功能設計

主要針對合同的剛性維度進行考核。合同是對公共部門用戶和供應商雙方利益的約束和規范，在合同簽訂之后不能夠隨意進行變更或者取消，如果確需變更取消的，必須進行相應的報批或者公示程序，通過該模塊可以規范采購合同的變更管理，并且對采購項目中的變更或者取消情況進行相應的規范和監督。

（二）合同履約過程模塊的功能設計

合同履約過程模塊包括合同質量控制、結算數據共享對接以及履約監管設計等三個子功能模塊。

1.?合同檢驗驗收質量控制功能模塊設計

主要針對合同的質量符合性、可靠性維度進行考核。合同標的的質量控制，就是對產品標的在前期、中期和后期進行的全壽命周期質量管控，質量管控一方面是針對合同文本的技術、商務要求的符合性檢測;另一方面包括了產品性能的質量提升和可靠性指標考量，通過系統有效管理和控制，不斷提升采購的產品質量和服務質量。

2.?合同與結算數據共享對接功能模塊設計

主要針對合同的經費維度進行考核，通過全維度信息反饋和數據比對，利用偏差分析等統計工具，對合同履約過程中的價格因素進行動態跟蹤與反饋，確保在資金支付前能夠結合以往歷史數據提供預警功能，降低資金使用風險。

3.?合同履約監管模塊功能設計

主要針對合同的時空維度、關聯關系和關鍵事件進行考核。合同履約監管應該針對供應商履約的時間要素和空間要素進行集中考核，并且將供應商的在公共部門內部、外部的履約情況進行關聯考核，同時對其發生的關鍵性事件進行重點考核。對于違規、違法或者是違反信用規定的行為實施一票否決、聯合懲戒，并且通過信息網絡平臺進行共享。

（三）合同后續評價監管模塊的功能設計

合同后續評價監管模塊包括合同完成績效評估和合同管理統計分析兩個子功能模塊。

1.?合同完成績效評估模塊功能設計

主要針對合同的綜合維度進行考核。針對合同的價格因素、交付因素、履約情況、供應商綜合表現、公共部門用戶滿意度等諸多維度進行綜合考量，并且針對考核結果對供應商資質進行正面反饋，并進行相應評級累計。

2.?合同管理統計分析模塊功能設計

主要針對合同的綜合維度進行考核。針對合同要素和管理的相關內容及對應的相關數據進行統計、歸納、整理，生成有效的統計數據，來有效指導采購合同管理實踐。

三、公共部門采購合同管理系統功能設計的技術應用

根據目前情況，結合合同管理系統功能設計需求，主要采用相關的數據采集、預處理、存儲與訪問和數據應用等技術。

（一）公共部門采購合同數據采集及預處理技術

數據收集作為一項基礎性工作，主要從潛在數據源中獲取數據，并面向后續數據存儲管理、數據分析建模進行預處理。公共部門采購合同數據的主要采集來源是國家、省市級政府采購網、互聯網數據、政府開源數據、工商管理系統和其他單位主體運營數據等。通過數據采集技術可以大大拓寬供應商信息的收集渠道，除了政府管理部門的工商信息、信用信息、商標專利信息、法律訴訟信息等，還可以通過網絡爬蟲等技術手段從互聯網獲取供應商經營情況、庫存情況、擴產融資信息、產品質量評價、售后服務滿意度等信息，為簽訂采購合同、確定合同條款提供信息依據。

（二）公共部門采購合同數據存儲與訪問技術

分布式存儲技術具有經濟、高效、容錯好特點，它與數據存儲介質的類型和數據的組織管理形式直接相關。對于公共部門采購合同數據來說，供應商與供應商、供應商與采購機構、采購機構之間是一個典型的網絡關系，如果再考慮到具體采購的項目屬性來說，更是一個復雜的圖形數據;標書、合同、供應商資質等文件可以采用文檔存儲;供應商、專家、采購機構等基本信息的存儲就適合用關系數據庫。

（三）公共部門采購合同數據應用技術

在合同數據分析過程中，可以通過大量采購交易記錄的關聯分析，分析陪標、圍標、串標等情形。利用大數據可視化技術，建立數據化的供應商評價模型，在合同訂立前，對投標人的信用、相互之間有沒有利益關系等這些以往很難界定、不能直觀顯示的問題，可以利用網絡關系圖呈現出來，真正實現量化評標，從而為優選供應商隊伍提供數據支持;可以利用圖表展示供應商固定存貨數量、生產規模和最大生產能力，以及物流企業的存儲、包裝、運輸、配送能力等。

四、對策建議及展望

一是通盤考慮、統籌謀劃。要構建一張圖、一張網，建設采購合同管理系統不是完全獨立的工作，它是在采購系統基礎上的拓展和延伸。因此，在功能模型設計過程中，既不能囿于以前的發展模式單純做修修補補的工作，同時又不能就事論事，只見樹木不見森林，要提高宏觀站位，運用最新理念和最先進技術，把合同管理系統研發設計置身于整個采購系統中去思考研究。

二是積極穩妥、建成先用。在設計的時候，要在整個大的平臺上進行技術對接，實現互聯互通互用，同時又要保持合同管理子系統、子模塊相對獨立，要在設計的理念和方式上考慮到大量數據的冗余和負載，有效提高計算速度和處理速率，在完成系統后盡快投入試驗和試用，并根據使用情況及時進行反饋，并對系統進行有效維護和更新完善。

三是善于拿來、為我所用。在對公共部門采購合同管理系統進行設計調研的過程中，要充分考慮現有京東、順豐、阿里巴巴、政采云等系統的架構應用，要選擇經驗豐富的大型企業或者單位，與公共部門建立長期深遠的戰略合作伙伴關系，一方面要通過借鑒先進企業實現技術上短期內的快速提升，另一方面要在一些關鍵環節上要通過精度加密方式確保系統的安全和穩定。

（作者單位：宋啟杰，軍委后勤保障部采購服務中心;田益峰、崔雪峰，國防大學聯合勤務學院）