戰“疫”期間應急物流系統構建的研究

封若兮 王玉怡

【摘 要】 應急物流是指在大規模突發事件，如自然災害、公共衛生事故、重大事故等的背景下，一個規劃、管理和控制救濟、信息和服務從供方實體向需方實體有效流動的過程。在突發事件發生后，快速、高效地構建應急物流體系是控制并解決突發問題的核心與保障。本文旨在結合2019年末至2020年初，中國國內新型冠狀病毒引發的肺炎疫情這一突發事件的背景下，通過研究現階段應急物流在國內外的應用和問題解決方案，根據實際情況并結合國內外文獻，對國內現有應急物流系統和此次疫情中這套系統所反映出的問題進行研究探討，并結合國情與此次突發事件的具體問題，探索相應的解決辦法和完善方案。

【關鍵詞】 應急物流系統 突發事件 物資 疫情 新冠肺炎

一、問題的提出

2019年末至2020年初，一類新型冠狀病毒在湖北武漢地區悄然來襲，并隨著春節返鄉大潮迅速傳播。自12月31日官方通報確診27例，到1月31日確診病例9811例，一個月間病毒肆虐全國。此次疫情不僅給民眾的生活出行帶來了極大的不便，還是一次對現有應急物流系統的極大考驗。

在此突發事件發生后，全國各地區都在增援湖北，但前線醫院的物資消耗量遠遠超過獲得量，防護物資告急的消息仍不時傳來。以防護服為例，根據湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部物資保障組公布的2月9日物資發放情況，武漢市獲得的防護服超過了3.7萬套，而當時武漢市對醫用防護服的日需求量是5.9萬套，疫情早期甚至出現超過10萬套的日需求量。 并且武漢當地的物資儲備顯示也不完善，根據工信部的調查顯示，中國國標醫用防護服正常的日均產能約為4.58萬件，但在2019年，這類防護服實際只生產了40萬件。①

二、文獻綜述

應急物流系統的管理已經成為一個世界性的引人注目的主題，因為無論是人為還是自然的災難，都可能在任何時間發生，并帶來難以估量的后果，因此國內外有大量學者對此進行研究。

（一）國外應急物流系統構建的研究

Lyles在《救災和恢復方面的公私安排》一文中指出，公共和私營部門的后勤資源必須時刻協調，以避免災害期間任意分配資源。救災供應商、后勤服務商、需求方之間的通信故障也是導致應急狀態下災害資源協調相對棘手的另一個因素。②至于如何解決這些問題，Wilson， Tatham和Payne等學者在《發達經濟體緊急救援服務的最佳實踐》的報告中指出，流程不應繁瑣和僵化，為了反應救災工作的不確定性，需要在系統中建立靈活性的規則制度。儲存地點的數目、儲存的貨物種類和數量，以及它們更新的頻率都屬于統籌者必須作出的關于儲存計劃的戰略范疇。預先規劃貨物在緊急情況下應置于靠近易受災區和主要運輸基礎設施，以確保對緊急情況作出及時反應。③總體來說，國外學者的研究報告具有普適性，且更適用于發達國家經濟體，對于具有特殊國情的我國來說，可以作為借鑒，但肯定存在不匹配的地方。

（二）國內學者對應急物流系統的研究

國內學者針對我國具體情況，對應急物流的存在的主要問題進行了補充。秦星紅、魏光興和周靖在《基于甲型H1N1流感疫情的應急物流體系流程研究》中指出國內現存的應急物流組織體系不健全，我國沒有相應的部門專門負責，通常是爆發突發事件時，臨時從政府各個部門抽調人員組成事件處理辦公室和應急小組，缺乏專業性。④另外，在《應急供應鏈信息流管理問題研究》一文中，夏訓嘉，廖馨則指出我國政府對信息流的監管力度不夠，在過去的汶川地震中曾出現編造和故意散布虛假信息，擾亂社會治安秩序的犯罪行為;囤積居奇、強買強賣、哄抬物價或銷售偽劣商品等方式擾亂市場經濟的犯罪行為;貪污、挪用、倒賣、截留、私分看震救災款物的犯罪行為等。⑤總體來說，我國的應急物流系統研究在借鑒國外經驗的基礎上，基于本國國情進行擴展補充，但是，由于中國社會變化發展較快，過去的研究對新的突發事件指導作用有限，需要不斷進行更新補充。

三、應急物流的基本內涵及特點

1、應急物流的定義

應急物流目前在國內沒有明確的定義，結合我國國情，應急物流是指在大規模突發事件，如自然災害、公共衛生事故、重大事故等的背景下，一個規劃、管理和控制救濟、信息和服務從供方實體向需方實體有效流動的過程，力求以最短的時間和盡可能低的成本損耗，向需方實體輸送急救物資，以達到時間利用最大化和災區損失最小化。其中供方實體是指以政府應急管理中心為主體，依靠政府提供的技術和資金支持平臺，政府救援部門、各應急物資生產企業以及社會捐助力量相互配合的實體。需方實體指受災地區的群眾和企事業單位。

2、應急物流的特點

針對突發事件的誘發突然性、公共性、危害的嚴重性和破壞性、變化發展的不確定性和處置的緊迫性等特點⑥，應急物流也相應有以下特點：第一，應急物流需求的不確定性。突發事件的具體時間、實際規模和影響深度都難以預測，因此物資的需求量也具有不確定性。第二，時間約束的緊迫性。隨著突發事件的逐步發展演變，他所造成的損失會越來越大，關系到個人、組織甚至社會的安慰。因此，在處理應急物流的時候需要有時間緊迫感。第三，弱經濟性。傳統商業物流強調物流的效益，而應急物流的主要目的不在于效益，而是保障公眾的安危，因此為了達成運輸任務甚至可以不計成本。第四，政府與市場的共同參與性。突發事件涉及公共利益，不論什么性質和規模的突發事件，都會不同程度地給國家和人民造成政治、經濟和心理上的傷害。因此，政府的全力介入和調動市場的積極性都極為必要。

3、應急物流系統的構建流程

應急物流應急物流系統的建立按照時間先后的邏輯順序，在突發事件觸發后，首先是建立應急指揮中心，從政府各個部門抽調人員組成事件處理辦公室和應急小組，對突發事件實現統一部署、快速反應。其次，在第一時間制定應急預案，對突發事件進行分級，并針對不同級別的應急響應階段，分別設置聯防聯控小組和相應的救援應對措施。例如針對此次疫情，設置流動人口防控組，負責流動入口防控措施的落實、交通工具及各大交通樞紐節點的防控;醫療防痰組，負責組織實施新冠病毒疫情相關診療，統一組織實施醫療救治和防控應急措施;宣傳組，負責疫情防控的宣傳報道和輿論引導工作、澄清事實等。各組職能細分，更加有效及時地響應上級部署。其中，物資保障組負責統籌和協調防控應急和醫療救助物資保障工作，評估和協調防控應急等物資在各個關鍵節點上如供需、生產、儲備、運輸的流量等事宜。物資保障組應該明確以上各節點的具體事務。例如，在生產節點上，落實具體生產企業、匯總每周成產量形成報告，以對接下一節點;在儲備節點上，明確倉儲選址地點、容量、平面規劃等具體內容，為之后的提貨運輸打造良好便捷的前提條件。最后，依托大數據平臺，通過及時有效的信息傳遞、反饋以及完善的預警機制和法律法規保障整個應急物流體系的構建，并能在實際運用中，在保障基本流程框架不變的條件下，根據實際情況及時調整，靈活變換，形成貼合現實、因地制宜的一套體系。

四、戰“疫”期間應急物流系統的現狀及問題

通過對國內外應急物流相關研究的總結和歸納發現，我國對于應急物流系統的研究尚處于初級階段，應急物流系統的各個環節仍存在許多的問題與難題。在本次疫情中，構建應急物流系統過程中的很多問題也暴露在社會面前，對此本文對構建流程中的各環節存在的問題進行逐個分析。

1、在控制層面上，應急物流體系構建工作滯后

應急物流具有突發性、需求不確定性和時間緊迫性，應急物流系統的目標就是在最短的時間內，以相對低的成本將應急物資以適當的方式運至需要地⑦。在遇到突發事件時，應急物資運送時間的長短關乎于搶險工作的進行，更關乎與人的生命。因此，政府快速的建立應急指揮控制中心和運作系統，對各類應急物資與資源進行協調與調配，是應對突發事件最為核心最為關鍵的環節，也是進行后續應急物資網絡配送的基礎。在本次疫情中，我們可以看到我國應急物流體系建立的嚴重滯后：在初始階段，由于對新冠病毒的認識性不足，以及對擴散形式的判斷失誤，疫情開始時并沒有引起社會的廣泛重視，因此生產部門沒有在第一時間做出生產與儲備防疫物資的決策，導致口罩、防護服等大量應急物資供應不足，無法滿足社會的需求。另外，在建立應急指揮中心后，由于疫情處于春節這一特殊時期，大量工人返鄉，停產停工，出現短暫的“用工荒”，導致企業無法快速、及時進行物資的生產與運輸，且由于疫情而進行的交通管制和高速封路，使得應急物流體系的建立再次延遲。

2、在決策層面上，應急指揮體系不完整、不協調

我國現有的應急物流指揮體系由政府統一構建，各部門相互配合、分工協作。在制定預案體系時，各地區政府、各部門會制定出不同的應急方案，但由于突發事件事出之“急”，導致許多部門之間出現方案分離、職位重合等不同問題，未建立完善有效的應急物流預案體系，大大降低了工作效率。另外，由于一些臨時的應急機構指揮人員缺乏應急指揮的經驗與科學理論的指導，制定方案、調配人員與物資、物流節點的選址等問題很少經過科學的分析，甚至有些決策處于臨時決議，增加了實際操作過程中的難度，導致應急工作的滯后。在本次疫情中，由于救災物資實行的是多部門管理，很多部門間的疫情應急小組職責分工不明，出現了職位交叉、渠道不暢、多頭指揮和重復建設的情況，如每個部門都開展應急物流活動，各種應急物資的運輸相互分割嚴重，造成運力浪費，降低了運輸效率，阻礙了運作進程。

3、在操作層面上，應急物流網絡不健全，效率不高

應急物流網絡包括組織、采購、倉儲、運輸、配送等多個環節，需要應急指揮中心進行調節和控制，保證每一個環節的協調運作。從本次疫情看來，我國的應急物流網絡仍存在許多問題。如倉儲方面，隨著疫情的不斷擴大，現今大部分地區都出現應急物資儲備不足的問題，作為疫情中心地武漢更是隨時面臨著應急物資告急中斷的風險。部分應急物資如：N95口罩、防護服、護目鏡、酒精等消毒設備的短缺，更是大大影響了救治工作的進行，并對大眾造成緊張、焦慮的情緒。另外，如紅十字會等組織在獲得社會捐贈物資后，沒有很好地統籌安排好倉儲問題，導致物資堆積，不能及時發揮作用。此外，在運輸配送方面，我國大部分地區多以鐵路和公路作為物資的主要運輸形式，由于疫情期間的交通管制、封路等情況，應急運輸銜接不暢，大量物資的運輸路線收到影響，存在物資被卡在某一節點無法及時發揮作用的情況，從而延長了送達時間。還有大部分地區的物流設備設備落后，機械化水平低，缺少物流系統技術的支持，大部分仍處于人力運輸和配送，物資的裝卸和搬運也依靠人力，受到勞動力、天氣、環境的影響較大，限制了應急物流效率的提高。

4、在信息層面上，信息掌控度、透明度不高

在處理突發事件時，數據和信息是應急指揮中心掌握整體情況，推行應急物流管理的重要渠道。信息的通暢度、準確度、透明度是構建應急物流體系的基本保障，也是高效、協調解決突發事件的必要條件。在本次疫情中，我國的應急物流信息化程度仍然偏低，信息不夠集中，數字化平臺的應用還不普遍，這為在應急物流中的及時響應與調度帶來困難。在信息自下而上的傳遞中，會有瞞報、漏報、誤報等情況發生，導致應急指揮中心無法掌握疫情的實際情況和物流的運作情況，使得分析與判斷的不準確，以致錯失有效預防、預控、預報危機的有利時機。在企業方面，對于應急物資生產信息情況掌控不足。例如，由于信息系統的不完善，國家重點物資保障平臺截至 2 月 1 日也只有 400 余戶重點醫療物資企業入庫。且由于疫情的緊急性，該平臺還缺乏大量的應急物資及相關生產企業數據。另外，很多省市的數據上報不夠及時，導致企業無法掌握社會的實際需要，不利于平衡物資的供需和調度。

五、戰“疫”期間應急物流系統構建的策略建議

應急物流系統的構建是一個“系統工程”，要系統考慮時效性、高效性、開放性與重構性，并注重環節銜接與信息流通的順暢，以全局、系統的視角對應急物流體系的整體進行優化，最大程度的減少時間與資源的浪費，達到應急物流系統的整體效率最優化。

1、在控制層面上，應建立快速反應機制，形成快速反應網

對于傳染病這一特殊的突發公共事件，快速、及時的應急物資配送以及充足的物資保障是控制疫情的充分必要條件，應急物流的突發性、隨機性和緊急性也決定了物流系統的構建的時間緊迫性，應急物流系統構建的時間長短直接影響了政府解決突發事件的反應速度和最終成效。因此，在突發事件發展的初期階段，就應快速建立應急物流系統，完善應急物流體系的發展規劃，明確各類管理機制的職責，做好不同地區的需求分析，整合現有的應急物資、增強國家快速有效地應對突發傳染病等突發事故的應急準備能力，從而大大壓縮突發事件起始的時間間隔，減少相關成本和災害的損失，使得后續的應急物流活動更加及時、高效。

2、在決策層面上，建立協調的組織控制體系

要想應急物流系統高效、協調運作，必須將物流系統中的各環節、各部門有機整合，建立一個權責分明、目標統一、高效靈活、分工協作的應急組織控制體系。因此首先需要政府部門統一監管與控制，統籌負責整體性的管理任務，建立具有權威性的應對協調機制，最快確定應急物資的品種、數量，運載工具的種類、制定合理的運輸方案、對整個物流系統進行監控調度，協調各方的權利與義務，以保證在遇到重大突發事件時，能夠快速、高效的作出決策。還要做到“進程同步”，以信息共享為基礎，使得系統中不同環節的成員能夠與其他成員的計劃目標協調同步，減少職能交叉、協調不足、重復建設等冗余環節，實現系統整體目標和優化。