重大突發疫情對農村公共服務體系影響研究

【摘 要】 19年12月我國武漢突發新冠肺炎疫情，新冠肺炎病毒比SARS病毒傳染性更強、危害更嚴重，正值春節返鄉之際，大批返鄉務工人員跨地域流動加劇了新冠肺炎病毒的蔓延。農村地區作為疫情防控的重要組成部分和薄弱環節，各地鄉村紛紛采取封村封路等管制措施，有效的阻斷了農村區域病毒擴散，但在封閉的條件下影響了農民生產生活，同時也凸顯出農村公共服務體系的短板。本文從公共服務均等化的角度來分析新冠肺炎疫情對農村公共服務體系的影響，并提出了相關建議。

我國城鄉二元結構固化已久，城市與農村在公共資源配置上仍存在非均等化供給，農村公共服務供給不平衡不充分是我國新時代鄉村振興戰略的主要短板。疫情突發后，我國農村暴露出公共服務體系一系列短板：供給總量不足、服務質量不高、人力資本短缺。本文以公共服務均等化角度著手，從城鄉二元體制、偏向城市、供需錯位、供給主體單一四方面分析當前農村公共服務體系發展困境，以疫情之鏡進行反思。

一、非均等化供給與農村公共服務體系發展現狀

基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務，城鄉居民能夠公平可及地獲取大致均等的基本公共服務。由于我國長期存在的城鄉二元體制和社會資源配置不均等，城鄉基本公共服務供給失衡狀況尚未明顯改觀，公共服務非均等化供給嚴重阻礙了我國社會的公平正義和城鄉經濟的全面進步。在疫情大考下，農村公共服務體系暴露出一系列短板：供給總量不足、服務質量不高和人力資本短缺。

農村公共服務供給總量不足。由于長期以來城鄉二元體制的制約，城鄉間公共資源配置和政策安排更偏向于城市，基礎設施建設和公共服務數量方面農村遠低于城市，農村軟服務比硬設施更短缺，農村公共服務供給總量不足嚴重影響著農民生產生活狀況。在突發疫情之下，農村公共服務短缺問題尤其嚴重。如疫情期間在普遍農村地區，農民出門不戴口罩的現象屢見不鮮，疫情高發期仍有串門聚眾現象。主要原因有三：一是農村醫療衛生資源短缺;二是農民長期缺乏公共衛生教育相關的常識，難以理解疫情的嚴重性;三是農村相關信息服務閉塞，除手機獲取實時信息外，農村偏遠地區和老少無法及時獲取疫情防控信息。

農村公共服務質量不高。隨著農村經濟社會的快速發展，農民對公共服務需求的多樣性不斷提高，但當前農村公共服務供給結構失衡、供需脫節，"自上而下"供給與"自下而上"民眾需求之間缺乏契合度，嚴重阻礙了農村公共服務的健康發展。面對突發疫情，農村公共衛生基礎設施和專業人才嚴重不足，在新冠肺炎疫情期間新建立起來的縣鄉村三級診療體系中，鄉村診療因無力應對、形同虛設基本被關停，難以發揮公共衛生服務作用。

農村人力資本短缺。人才是第一資源，公共服務的管理人才是完善農村公共服務體系的核心力量，能夠為農村公共服務發展制定科學合理的發展策略。在疫情發生時，村兩委干部年齡普遍偏高，治理能力有限難以調動村民積極參與疫情服務活動。由于農村地區基本公共服務發展滯后，軟硬件環境較差，農村面臨著年輕村干部和專業人才短缺的局面。農村多數青壯年勞動力選擇外出打工，鄉賢返鄉未能發揮主導作用，農村基層管理人才十分短缺。尤其在教育、醫療、等公共服務性領域，由于工資低、環境差、晉升空間狹窄等原因往往留不住專業人才。

二、突發疫情對農村公共服務體系的影響

近年來各種突發事件的發生預示著中國高風險社會的到來，公共危機發生后完善的公共服務能夠為公民提供基本的生活和社會保障。農民群體抗風險能力較弱，面對新冠肺炎疫情突發、返鄉農民工流動性大，農村地區缺乏相關的公共衛生應急體系和充足的醫療儲備，再加上農村基本公共服務供給不足，新冠肺炎疫情對農村公共服務體系帶來了巨大沖擊。

2.1農村公共衛生服務體系不健全和醫療資源短缺

公共衛生體系建設是衡量一個國家醫療衛生事業整體水平和發展程度的重要指標，也是一個國家的應急管理能力和水平的體現。面對新冠肺炎疫情，凸顯出農村公共衛生基礎設施薄弱、醫療物資儲備短缺，缺乏完善的公共衛生應急體系，無法為農村居民提供全面的公共衛生服務。此次疫情也暴露出鄉村公共衛生與防疫人才嚴重短缺的問題，農村衛生人員是完善農村公共衛生體系的核心力量，其中，專業衛生技術人員的比重與農村公共衛生建設的程度密切相關。農村公共衛生服務體系缺乏完善的供給體制和法律保障，致使應對突發疫情農村公共衛生問題嚴重凸顯。

2.2農村基礎設施建設滯后

隨著近年來新農村建設，我國農村基礎設施大為改觀，農村地區生產生活、人文基礎設施建設不斷推進，但城鄉基礎設施供給結構失衡、供需不匹配。我國信息化技術不斷發展以及互聯網的普及，農民需求的多樣性升級換擋，也為補齊鄉村公共服務基礎建設短板提供了新的可能。在當前的新冠肺炎疫情中，各地村民無法近距離接觸的情況下，通過網絡開展疫情傳達、信息統計等工作，即提升了工作效率又增加了安全水平。同時，在網絡教育大規模開展的同時，農村教學也正面臨著前所未有的挑戰，也為進一步加強鄉村基礎設供給提供了啟發和思考。

2.3公共服務財政供給不足

長期以來形成的城鄉分離二元體制，導致公共服務資金非均等化供給，農村基本公共服務建設資金嚴重不足，缺乏充足的經費降低了農村公共服水平。因公共服務供給具有非排他性和非競爭性，形成由政府投資為主導，當前未能形成高效公平的多元供給機制。自改革開放后，我國高度集中的財政體制進行分權式的改革，中央與地方在財政開支方面形成了一種博弈的關系，財政事權劃分不清晰，缺乏規范的協調機制。農村負擔過重，再加上農村財政資金不足致使農村公共服務體系建設滯后，形成城市政府和農村地方政府的財政能力有著天壤之別。此次新冠疫情，少數農村出現村委征收“守村費”和“隔離費”，用于疫情防控期間相關費用支出。疫情防控費本應由村委特殊經費支出，因農村財政嚴重短缺無法承擔過重費用，未經村民會議投票使村民產生異議。多數村組織沒有穩定收入來源，甚至處于零收入的尷尬境地，農村財政供給嚴重短缺，面對突發疫情農村公共服務體系難以正常運轉。

2.4缺乏健全的農村公共信息服務平臺

當前社會物聯網和信息化水平快速發展，掌握及時準確的信息事關農民生產生活和就業，我國農村缺乏健全的農村公共信息服務平臺，再加上農民知識水平和信息源受限，獲取信息缺乏時效性和準確性，信息不對稱致使農民生產生活受到嚴重影響。疫情之下，封村封路導致農產品滯銷、農民工失業等信息阻塞問題，我國農村基層現缺乏統一、完善的信息服務綜合平臺，無法為農民提供準確時效性信息，嚴重阻礙了農村公共服務保障水平，農民無法及時完成產銷對接，農民工不能及時獲取就業信息。

三、農村公共服務體系建設困境分析

3.1城鄉二元體制制約

建國以來，我國城鄉二元體制固化、城鄉分離，城鄉財政供給以城市為中心，造成城鄉財政供給結構失衡，農村財政供給嚴重短缺。二元分割的城鄉發展理念，造成我國城鄉發展不協調，逐漸形成了城鄉分隔的二元公共服務供給體系。由于長期的制度制約，造成城鄉居民基本權利和發展機會的不平等，嚴重阻礙了農村基本公共服務供給保障能力，導致農村基本公共服務供給嚴重短缺。另一方面，中央與地方財政事權不對稱、劃分模糊，新增事權缺乏規范的協調機制，財政事權下沉導致地方政府負擔沉重，造成地方政府財力不足，降低了基層政府運行效率。

3.2國家財政偏向城市

我國長期形成城鄉分割的二元體制，國家政府集中大量財力用于城市建設和發展，并以犧牲農村資源為城市建設提供物資。由于長期二元體制的慣性，造成現行的公共財政制度具有城市偏好性，城鄉基本公共服務供給更偏向于城市，客觀上造成了城鄉基本公共服務的非均等化供給。城鄉公共服供給偏向于城市，主要體現在以下三方面：一是我國公共財政制度供給以城市為主，把大量的優質資源集中在城市，更傾向于城市居民，城鄉基本公共服務供給結構和數量存在較大差距。政府在基本公共服務提供過程中的偏向性愛好城市的投入，直接導致城鄉基本公共服務的非均等化。二是現行財稅分配制度和轉移支付制度仍有城鄉差別，導致城鄉基本公共服務非均等化供給。三是農村政府事權與財權不對等，財政事權下沉導致農村基層政府負擔過重，很難承擔起本地區全面的基本公共服務供給任務。

3.3農村公共服務供需錯位

我國政府公共服務財政供給體制以“自上而下”為主導，缺乏精準識別民眾公共服務真實需求的渠道，造成農村公共服務供需不匹配，促使我國農村公共服務供給結構失衡、供需脫節。因地方政府以政績和利益的為需求，在公共服務供給決策時更帶有私利性，他們更偏向于見效快、效率高的短期“硬性”公共服務供給，但易忽視農村教育、社會保障、公共衛生等見效慢的“軟性”公共服務，致使農村公共服務在總量供給嚴重不足的同時，又存在供給結構失衡的現象，更易造成農村公共服務供給與農民需求之間產生較大的差異。當前農村缺乏與公共服務供給相應的民眾表達需求的機制，農民缺乏表達需求的意識，一定程度上抑制了農民表達需求的積極性。

3.4供給主體單一

隨著經濟社會的快速發展，農民對公共服務需求日益多元化，當前政府為主導的公共服務供給難以滿足農村社會發展與農民的需求。我國農村公共服務供給長期以政府為主導，市場缺乏競爭性，除政府外其他供給主體參與不足，缺乏體制外的監督管理，造成公共服務供給效率低下，極易產生“官僚性”腐敗行為和不完全競爭市場。當前地方政府事權過重、資金短缺，應降低門檻適當引入非營利組織參與，推動社企供給渠道越來越多地介入農村公共服務的決策與供給過程，同時也能夠滿足民眾多樣化真實需求。

綜上所述，我國現行的農村公共服務體系存在諸多缺陷，使政府無法有效行使其公共服務供給權力，農村不能公平均等地獲取公共服務，阻礙了市場、企業、農村社區等非政府力量參與農村公共服務領域，導致農村公共服務供給效率低下。結合此次突發疫情，必須改革現行的農村公共服務體系，以多視角角度進行全面改革，完善公共服務供給保障制度，健全民眾需求表達機制，打破公共服務非均等化供給，積極鼓勵多元主體進入農村公共服務供給領域。

四、針對新冠疫情我國農村公共服務體系建設反思與建議

4.1完善基本公共服務均等化的保障制度

公共服務均等化要堅持以人民為中心，公平理念貫穿始終，完善權責清晰、財力協調、標準合理的基本公共服務制度體系。一是要加強基層公共服務體系建設，構建縣、鄉、村和社區公共服務機構。完善基層政府公共經費保障機制;統籌基本公共服務設施布局與共建共享，優化農村公共服務配置，推進農村公共服務供給結構均衡。二是要制定科學合理的公共服務綜合評價指標體系，健全農村公共服務問責機制，鼓勵民眾積極參與。三是應加快建立現代財政供給制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。

4.2加大公共財政投入，優化農村公共資源配置

農村公共財政供給嚴重短缺，應擴大公共服務財政的投入，逐漸改變公共財政的城市偏好慣性，國家財政支出應更傾向于農村以協調城鄉發展均衡，提高農村地區基本公共服務供給效率，保障農村公共產品的數量和質量。其次，要深化政府間財政轉移支付制度改革，縮小區域間財力差距，促使地方政府把關注點從增加財政收入轉向提供基本公共服務。建立事權和支出相適應的制度，確保農村基層政府財權與事權相匹配，激發農村政府提供基本公共服務的積極性與主動性。

4.3建立以公共服務需求為導向的供給機制

應建立“自下而上”的需求表達機制，以滿足農民真實需求與“自上而下”公共服務供給相匹配，確保農村公共服務精準供給，有效優化公共服務供給結構。改善供需錯位應由農村公共服務表達機制和回應機制兩部分組成，具有“自下而上”決策的特點。首先，要建立農村公共服務需求表達機制，有效表達村民的公共服務真實需求，提高農民需求表達意識，切實賦予村民在公共需求中的意愿表達，拓寬表達途徑，疏通表達渠道。其次，建立健全民眾需求表達的回應機制，完善基層政府民意落實體系，科學合理制定供給體系，將民意反饋與基層政府人員的政績考核相掛鉤，確保基層政府主動回應、及時回應，增進農民對需求表達的信心。

4.4建立以政府為主體農村公共服務多元供給體制

公共服務供給以政府主導缺乏競爭性與民眾監督，過于壟斷無法滿足農民多樣化需求，因此要合理優化農村公共服務供給主體。建立農村基本公共服務多元化供給渠道，組織各種社會力量，積極開展社會活動，讓社會團體、企業、公民自治組織等多元主體都參與到基本公共服務中，即可緩解政府公共服務供給壓力，又能讓農民享有更多更優質的基本公共服務，從而形成城鄉基本公共服務的多元化供給機制。

4.5以“韌性農村”為核心，提高農村公共服務水平

“韌性”是指城市或農村公共服務應急系統能夠化解和抵御外界的沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響的能力。我國農村公共危機應急體系不健全、治理經驗不足，應不斷提高“韌性農村”治理能力以其保障農村公共服務體系正常運轉，面臨災害或危機來臨能夠快速應對、恢復，保持城市功能正常運行，并通過適應來更好地應對未來的災害風險。“韌性農村”框架構建以“事前預警-事中防治-事后恢復”為閉合鏈條，整合“工程技術-城市治理-智慧平臺”三大體系，涵蓋“科技創新-管理創新-文化創新”相關領域，該體系構建貫穿危機發生全過程，能夠積極有效地應對困境，進而保障農村公共服務體系能夠高效運轉。

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作者簡介：薛涵 1997.01.05，男，漢，河南禹州，研究生在讀，單位：河南師范大學 研究方向：農村發展/公共管理/經濟貿易。