“三權分置”下農村宅基地流轉的路徑探索

【摘 要】 農村宅基地“三權分置”改革的目的在于通過盤活農村中閑置的宅基地，激發宅基地的經濟效益，使宅基地能夠更加靈活的流轉，以此增加農民的收入。但是在宅基地流轉改革過程中卻存在諸多問題，例如，宅基地流轉的法規不健全、宅基地有償退出政策難以落實、村莊發展規劃混亂，為了促進宅基地的順利流轉，應當從打破現有法律規定對使用權流轉的限制、保障失地農民利益和根據不同類型的村莊科學規劃等多個方面著手，為農民提供更多保障。

【關鍵詞】 “三權分置” 農村宅基地 流轉路徑

宅基地制度是我國農村地區特有的一項重要的基礎性制度，對于保障農村居民有所居、促進社會和諧發揮著重要的功能。進入21世紀以后，城鎮化步伐繼續加快，農村與城市經濟發展的差距加大，于是農村人口向城市大量涌入，城鎮常住人口率提高不可逆轉，大量農民在城鎮中落戶扎根，農村的宅基地和農房長期閑置，“人-宅”分離現象嚴重，有些人口流失嚴重的村子甚至變成了“空心村”，農村中最寶貴的土地資源被大大浪費。原本是農村地區的“穩定器”的宅基地，如今對農民的保障功能越來越弱，多數農民也希望能轉換宅基地的性質，放寬宅基地的流轉以發揮其經濟價值。

1農村宅基地從“二權分立”向“三權分置”轉變

1963年中共中央印發的《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》中，首次提出宅基地使用權和所有權的概念，并且規定了宅基地所有權歸生產隊，宅基地無償分配給農民，農民可長久使用，地上的房屋永遠歸農民所有，自此形成了“一房兩地，房地分離，申請取得，長期使用”的模式。1995年《擔保法》明確規定了農村宅基地使用權不可以辦理抵押，因為宅基地上的房屋和地無法分離，禁止宅基地使用權抵押也就意味著地上房屋也不能抵押。盡管農民可以在自家宅基地上建造房屋，但是住房財產權受到嚴格限制，僅僅只有占有和使用權，沒有自由買賣和辦理抵押的權利。

2018年國務院發布了“中央一號”文件，明確提出要“完善關于農村閑置宅基地和閑置農房的政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置的模式，適度放活宅基地和農民房屋使用權，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權”。[1]自從該政策提出就引發了社會的廣泛關注，作為農村土地改革的重要內容，宅基地“三權分置”破除了宅基地使用權流轉的制度障礙，剝離了成員身份屬性，允許宅基地使用權在本集體以外的主體流轉，釋放了宅基地使用權的經濟效益，對實現農地科學管理、規范土地交易市場、增加農民經濟收入有重要作用。[2]部分地區積極響應“三權分置”的政策，通過出租、轉讓的方式放活宅基地使用權，并在實踐中取得了成效，但是也應注意到，中央提出了宅基地“三權分置”的政策設想，但是這只是為改革方向提供了大的方向，既沒有明確界定其政策內涵，也沒有從法理層面加以闡釋，因此，現今的“三權分置”還存在較多問題。

2“三權分置”下宅基地流轉存在的問題

2.1宅基地流轉的法規尚不健全

宅基地設立之初是為了保障農民的居住權，但是隨著工業化的進程，一方面，越來越多的農民向城市搬遷，他們對宅基地的功能要求除了居住權外，更希望能實現宅基地的財產性權利，為他們進城創業、就業、在城市中安家提供經濟保障;另一方面，如今城鄉交流加強，各類人才，技術，資金也加快向農村的產業匯集，一部分城市人因為農村有更好的環境，對到城市周邊農村買房的需求旺盛。這些要素都對加快轉換宅基地用途、拓展宅基地功能，具有重要的推動作用。而現有法律對宅基地使用權流轉的規定比較保守，雖然不再禁止農民通過轉讓、出租等方式流轉，但是出于農民隨意流轉可能會使其流離失所的考慮，把流轉的范圍嚴格限定在本集體經濟組織內部。因為這一限制，農村地區雖然人走了房屋卻閑置下來，大量宅基地也就閑置甚至被廢棄。

2.2宅基地有償退出政策難以落實

為了解決農村宅基地閑置嚴重的問題，2015年國家制定了鼓勵進城落戶農民自愿有償退出宅基地的政策，先把個人閑置的宅基地退還給集體，再由集體按照一定標準進行再分配。然而，實際操作過程中政策落實的并不到位。首先，缺乏宅基地退出補償機制。如果政府給出的補償合理，多數農民還是愿意退出的，如今的情況是，補償價值并不能很好彌補因騰退宅基地需要花費的金錢;其次，缺乏專門供宅基地流轉或者供雙方之間交易的平臺，退出價格難以衡量是否公平。宅基地退出的過程涉及多個群體的利益，農民在退出的過程處于相對弱勢的一方，消息不對稱且缺乏專業的知識，基層政府如果采用強制的方法迫使農民轉讓，農民的利益很有可能受損;最后，農民自身退出的意愿不高，農村是基于血緣關系和土地建立起來的小圈子，即便受到現代觀念的沖擊，安土重遷的觀念依然扎根于許多農民的心中，再加上，目前在農村中生活的大部分是中老年人，他們已經在農村中生活了大半輩子，早已習慣了農村的安寧的生活不愿意換新環境。

2.3宅基地規劃混亂阻礙改革的進程

近些年來國家提倡“鄉村振興”，在此背景下，農村土地開發日新月異，農民居住環境也大大改變了。但是因為我國幅員遼闊，地理環境復雜多樣，在鄉村規劃的過程中存在許多問題，這也阻礙了宅基地改革的展開。我國鄉村建設中宅基地審批管理不嚴格，基層一些管理部門存在缺位現象，絕大多數農村的宅基地建房缺乏合理規劃，農村中農民宅基地占地面積超標、村莊無序擴張、“一戶多宅”現象多發，住宅分散，違規建設相當普遍，難以形成規模性開發[3];一些地區的村莊積極響應國家的號召，利用閑置的宅基地發展農家樂、民宿和鄉村旅游，初衷是好的，但是卻不完全符合當地的生產發展狀況，對于地理位置偏僻并且缺乏吸引人的人文風光的鄉村，亟待尋求更適宜的發展路徑。

3“三權分置”下農村宅基地流轉的路徑

3.1打破法律法規對宅基地流轉的限制

《土地管理法》中對宅基地取得條件有嚴格的限制，買賣雙方只能是同一集體經濟組織的成員，買方也必須是首次申請宅基地。當農村人口去城市安頓好工作后，大多有置換房產的想法，這些農民如果缺乏資金，會選擇把農村的房子賣掉以湊足資金。但是，符合取得條件、有意愿并且有購買能力的人卻極少，所以，一部分農民會私下將宅基地流轉給本集體已經有宅基地的人或者本集體以外的人，這種不合法的交易無疑給宅基地流轉的規范帶來了隱患。我國絕對禁止的是農民的絕對處分權，即把自己的宅基地永久地出賣給集體以外的人，因為這是背離農村宅基地居住保障性和公共利益性的，但是可以賦予宅基地相對處分權，比如出租、抵押、質押等不會改變宅基地公共利益屬性的權能，既可以將宅基地資源充分利用起來，也能夠增加農民收入。因此，有必要在《土地管理法》中增加不會改變宅基地性質的“相對處分權”的條款，賦予宅基地使用權完整的“占有、使用、收益”的權能，消除“同地不同權”的歧視性規定。[4]

3.2保障有償退出宅基地農民的利益

宅基地流轉后對農民來說存在一定的風險，即農民的宅基地流轉出去以后，既沒有得到流轉宅基地應給的補償，也失去了居住的地方，很多農戶對于本就是無償取得的宅基地寧愿閑著，也不愿主動流轉，因此，就需要通過有效的制度消除農民的顧慮，才能提高宅基地流轉的可能性。需要明確的是，允許宅基地使用權流轉的底線是土地所有權仍然歸集體，并且充分農民意愿，保障農戶的基本居住權。

具體來說，退出主體應是一戶多宅的和已經進城落戶的農民。一戶多宅的，因為已經有足夠居住的地方，對于超出規定標準的宅基地，應當在做好確權的基礎上，鼓勵其有償退出，對于有些村莊存在的一戶宅基地多種用途的，可以考慮區分經營用地和住宅用地分開登記發證。已經進城落戶的農戶，保留宅基地對其意義不大，因此應當鼓勵退出，并根據當地的情況出臺享受與城鎮居民相同的社保、就業政策，解決他們的就業、養老問題，并且可以允許這部分農民購買經濟適用房，來解決他們后顧之憂。就退出模式來說也應更靈活。對于只有少部分退出的村子，可以把宅基地流轉給具有農村戶籍的宅基地成員，但是成員資格不應再局限于本集體經濟組織的成員，可以將范圍擴大到本縣、市的區域;對于退出需求高的村子，可以在政府主導下興建村民安置公寓、貨幣補償的方式集中推進;對于整個村子退出的，可以考慮進行規模化經營，退出的宅基地由集體統一規劃，在征得集體村民同意后，通過招商引資將宅基地交予社會第三方經營管理，經營所得按照約定比例分配給退出的農戶，推動宅基地的規?；洜I，讓閑置的宅基地流動起來。[5]

3.3科學規劃不同類型宅基地的流轉

我國幅員遼闊，不同類型的村莊，在自然資源和經濟發展狀況等方面存在較大的差異。近郊農村地理位置優越，受城市經濟發展的影響，農民私下將房屋租賃出去的現象較普遍，宅基地流轉市場活躍。遠郊農村離城市較遠，自然風光好，因而隨著鄉村旅游的興起，農戶出租宅基地開辦農家樂的現象普遍，可見，不同類型的村莊具備的優劣也不同，在宅基地流轉改革過程中也應根據不同村莊類型和流轉需求制定不同的計劃。

在近郊和風景優美的遠郊農村，應當允許農民以出租、轉讓、聯合經營等方式發展民俗旅游，鼓勵農民以多種形式進行宅基地使用權流轉，充分利用宅基地，發揮其財產價值。而在遠郊純農村，因為距離城鎮遠，受城鎮經濟影響小，農村以農業生產為主，宅基地只是滿足農民日常居住即可，流轉的需求少，缺乏宅基地流轉的市場，所以這類農村多是以“城鄉建設用地增減掛鉤”、整村搬遷、異地安置的方式進行的，政府發揮了主導作用，因為是政府主導的，就更需要尊重農戶的意愿和訴求，聽取農民的意見，切不可強制流轉;還有一些交通不便的農村和山區農村，也可以借鑒遠郊純農村的方式調整宅基地的使用權，改善農民的生產生活條件。

4結語

當前因為宅基地性質的約束，閑置宅基地的財產性難以實現。宅基地“三權分置”立足于產權制度改革，希望能借此盤活閑置宅基地。在“三權分置”制度探索過程中，尋求實現農村宅基地經濟價值的具體路徑，意味著要從完善相關制度、規范交易市場等方面著手促進宅基地使用權的有序流轉，這既符合宅基地制度的設立初衷，又能夠推動農村經濟穩定發展。

【注 釋】

[1] 許經勇：《深化宅基地改革 保障農戶用益物權》，《北方經濟》，2018年第12期，第14頁。

[2] 楊書萍：《“三權分置”下農村宅基地流轉的困境與出路》，《農業經濟》，2020年第1期，第99頁。

[3] 張勇：《鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用問題研究》，《中州學刊》，2019年第6期，第40頁。

[4] 丁國民，龍圣錦：《鄉村振興戰略背景下農村宅基地 “三權分置”的障礙與破解》，《 西北農林科技大學學報（社會科學版）》，2019年第1期，第49頁。

[5] 趙保海，張會萍：《淺談農村宅基地有償退出的途徑》，《農業經濟》，2019年第10期，第98頁。

【參考文獻】

[1] 許經勇.深化宅基地改革 保障農戶用益物權[J].北方經濟，2018（12）：14.

[2] 楊書萍.“三權分置”下農村宅基地流轉的困境與出路[J].農業經濟，2020（1）：99.

[3] 張勇.鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用問題研究[J].中州學刊，2019（6）：40.

[4] 丁國民，龍圣錦.鄉村振興戰略背景下農村宅基地“三權分置”的障礙與破解[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2019（1），49.

[5] 趙保海，張會萍.淺談農村宅基地有償退出的途徑[J].農業經濟，2019（10）：98.

作者簡介：李丹陽（1994—），女，天津武清人，在讀碩士研究生。研究方向：法律史。