維護法制統一的重慶實踐

宋婷婷

“鄧先生，你提的規范性文件備案審查建議，我們已經受理。我們會邀請你參加論證會，請保持通訊暢通。”在2019年的年末，市民鄧鵬接到了重慶市人大常委會備案審查工委工作人員的電話，這讓他驚喜不已，甚至有些緊張。

在此之前，鄧鵬曾抱著試試看的心態，通過重慶人大網提起了一件規范性文件審查建議。他認為，我市出臺的《重慶市人民政府辦公廳關于進一步做好公立醫療衛生機構藥品和醫療器械采購工作的通知》（渝辦發〔2011〕36號）中，有些規定涉嫌采用行政強制手段干預正常的市場行為，限制了良性的市場競爭，因此建議對該通知進行合法性審查。

“提起審查建議渠道暢通”

在提出此建議之前，鄧鵬已經通過其他途徑向有關部門提出過類似的訴求，但問題都沒得到解決。

提出該建議不久，他接到一個來自市人大常委會備案審查工委的電話。電話中，工作人員稱，感謝他對備案審查工作的關注，并詳細核實了他的姓名、單位等相關信息，建議審查的規范性文件名稱、制定機關，以及審查的事項和理由等。

“確實沒想到能有回音。”鄧鵬說。

沒過多久，市人大常委會備案審查工委的工作人員再次打來電話，邀請他參加備案審查論證會。

2109年12月9日，鄧鵬懷著忐忑的心情，來到市人大常委會機關的一間會議室。當天，市人大常委會備案審查工委會同市人大教科文衛委、社會建設委，召集有關部門和單位負責人、專家學者，就鄧鵬所提的審查建議召開規范性文件審查論證座談會。

在座談會上，鄧鵬闡述了基本訴求及主要理由。之后，參會人員圍繞我市藥品交易的基本情況，國家對集中采購藥品和醫療器械的政策要求，該通知中有關規定的合法性、合理性問題進行了深入研究論證。立法咨詢專家也從法理層面進行了分析論證。

根據座談會的情況，市人大常委會備案審查工委又作了進一步研究討論。經審查認為，該規范性文件制定程序符合管理要求，內容不存在明顯問題，建議制定機關及時向社會公開規范性文件，同時密切關注國家醫療體制改革的新動向，適時完善規范性文件的相關內容。該審查結果通過備案審查信息平臺向審查建議提起人進行了反饋。

鄧鵬說：“作為一名普通公民，對政府的‘紅頭文件有疑惑時，常常不知道該怎么處理。沒想到公民提出規范性文件審查建議的渠道如此暢通，市人大如此認真負責，辦理過程也陽光透明，完全打消了我的疑慮，讓我有了捍衛自身合法權利的勇氣。”

2019年9月底，重慶人大網在首頁增加“規范性文件審查建議”窗口后，公民、法人和其他組織就可通過該窗口在網上提交審查建議并查看辦理結果。而鄧鵬所提的建議，就是通過該窗口收到的首件公民審查建議。

對此，市人大常委會備案審查工委及時啟動了審查程序，對建議進行了初步研究。鑒于該建議影響重大、涉及面廣、專業性強，遂專門召集市司法局、市衛生健康委、市市場監管局、市醫保局、市藥監局等有關部門，重慶藥品交易所股份有限公司、加加林控股有限公司、重醫附一院、市醫療急救中心等有關單位，并邀請楊佳紅、黃錫生兩位市五屆人大常委會立法咨詢專家，舉行了論證座談會。

市人大常委會備案審查工委主任楊尚隈說，對“紅頭文件”提出審查建議，是立法法、監督法賦予公民、法人和其他組織的一項重要權利，是維護當事人合法權利的有效手段，也是人民群眾“問診紅頭文件”的重要途徑。備案審查制度的功能就是為了確保黨中央令行禁止、維護憲法法律權威、維護國家法制統一、保障公民合法權利。

據悉，2019年，市人大常委會依申請對4件公民審查建議進行了研究處理，回應了社會關切。

報備和審查全上網

據了解，以前備案審查只能通過紙質件報備，由于文件數量多、報備流程長，容易出現遲報、漏報的現象。現在，通過人大備案審查信息平臺，市政府、區縣（自治縣）人大的規范性文件可以直接報備、一鍵完成。

人大備案審查信息平臺建設，是貫徹落實黨中央關于加強備案審查制度和能力建設的一項重大創新舉措。以此為重要抓手，提升備案審查工作的能力和水平，不僅僅體現在公民點點鼠標就能即時提交審查建議。近年來，按照全國人大常委會的統一部署，市人大常委會持續推進備案審查信息平臺建設，目前已具備八項主要功能并全部投入使用。

據介紹，這八項主要功能及成果包括：電子報備功能已實現兩級覆蓋、在線審查功能運行良好、審查建議辦理功能已開放、數據統計分析功能實時可用、短信提醒功能同步運行、規范性文件數據初步集成、市政府文件電子直報通道已建成、“資料分享”功能新上線。

自2018年10月起，市政府和38個區縣（自治縣）人大的所有規范性文件全部通過平臺電子報備。2019年4月起，電子報備延伸至區縣一級，區縣政府可通過平臺向同級人大電子報備。2019年7月初，備案審查信息平臺的報備和審查兩大基礎業務實現全流程網上運轉，市人大有關專工委通過平臺接收審查文件并反饋審查意見，除存檔外全面實現無紙化運行，備案審查工作制度化、規范化、數字化、智能化水平不斷提升。

此外，在重慶人大網首頁設置的“規范性文件”欄目，通過在線自動抓取生成備案審查信息平臺文件數據，同時集成市政府規范性文件數據庫，實現市政府、區縣（自治縣）人大、市政府部門、區縣政府規范性文件集中公開、實時更新、動態管理、便捷查詢。

有了審查信息平臺加持，過去一年，我市各文件制定機關依照法律法規規定，主動及時向市人大常委會報送各類規范性文件，文件報備準確率達96%，報備及時率達98%。全年接收文件制定機關報送備案的規范性文件197件，經形式審查，備案登記的有189件。其中，市政府規章10件，市政府文件21件，市政府辦公廳文件67件，市高法院文件3件，市檢察院文件7件，區縣（自治縣）人大常委會文件81件。

在開展審查方面，市人大常委會備案審查工委副主任李媛介紹，備案審查工委堅持“統專結合”，充分發揮備案審查工委“統”的作用和其他專工委“專”的優勢，切實做到有錯必糾。

2019年，市人大常委會共主動審查規范性文件220件（含2018年結轉69件）。其中，市政府規章7件，市政府文件28件，市政府辦公廳文件70件，市高法院文件5件，市檢察院文件7件，區縣（自治縣）人大常委會文件103件。

經審查，在合法性上未發現問題，但有的行政規范性文件存在文件效力不當溯及既往、與上位法銜接不夠等問題，已提醒文件制定機關修改或在實施中把握好方向。

加強對區縣的指導培訓

近日，沙坪壩區人大常委會召開規范性文件備案審查咨詢專家庫第一次全體會議。會議通報了《重慶市沙坪壩區人大常委會規范性文件備案審查咨詢專家庫管理辦法》和專家選聘相關情況，并為6名專家頒發聘書。據悉，這是在市人大常委會指導下，該區人大常委會加強規范性文件備案審查工作力量的一項重要舉措。

加強區縣人大備案審查機構和隊伍建設，是提升備案審查能力的重要基礎工作。2019年11月，涪陵、九龍坡、萬州等12個區縣人大常委會備案審查工作座談會在忠縣召開時，市人大常委會副主任王越強調，各區縣人大常委會要深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，落實市委第五次人大工作會議決定，進一步加強備案審查隊伍建設，逐步完善備案審查制度建設，推動備案審查工作規范運行。

截至目前，市人大常委會已通過召開片區座談會、業務培訓會、實地調研、典型經驗推薦等方式加強對區縣人大備案審查工作的指導。市人大備案審查信息平臺也設置了案例指導、工作通報、工作交流、理論研究4個欄目，通過平臺用戶之間的工作交流和對區縣人大的業務指導，共同提升備案審查工作能力。

經過市人大常委會的指導和培訓，近年來，我市各區縣（自治縣）人大常委會不斷深化對備案審查工作性質和作用的認識，增強監督責任和擔當，讓規范性文件備案審查工作實起來、亮起來。

據悉，目前有32個區縣（自治縣）人大常委會設置了專門的備案審查工作機構，配備了專職人員;26個區縣人大常委會出臺了備案審查相關制度規定;11個區縣人大常委會建立了規范性文件前置合法性審查工作機制。部分區縣人大常委會積極探索，建立定期核查通報、溝通協調糾錯、聯動定期清理等工作機制。有的區縣人大常委會聘請備案審查員或成立專家庫，為文件審查提供智力支持。

今年，市人大常委會將針對2019年審查發現的問題，建立健全案例指導和通報制度，推動區縣（自治縣）人大常委會建立和完善前置合法性審查機制、專家聘任制等工作機制，切實提升規范性文件制定質量;推動3～5個條件成熟的區縣人大常委會聽取和審議備案審查工作報告。

與此同時，市人大常委會還不斷完善備案審查銜接聯動機制，推動備案審查制度發揮更大功效。如，積極探索與市委辦公廳、市政府辦公廳、市司法局之間共享工作信息、共同研討培訓、協商解決問題等備案審查工作聯系機制;持續督導市政府部門、區縣政府規范性文件全面公開，定期開展網上公開情況核查。

將修改備案審查工作規程

2019年12月底，十三屆全國人大常委會第十五次會議通過了關于廢止有關收容教育法律規定和制度的決定，運行了20多年的收容教育制度宣告終結。這是我國法治建設領域取得的又一項重大進步，彰顯了黨中央推進全面依法治國、尊重和保障人權的決心，也是全國人大常委會通過備案審查維護法制統一、推動法治進步的重要體現。

消息傳來，讓人民群眾切實感受到備案審查工作關乎你我生活，備案審查工作從幕后走入公眾視野。而常委會聽取和審議備案審查工作情況報告這項制度更是從制度層面實現了備案審查工作的“顯性化”。

今年6月，市五屆人大常委會第十八次會議聽取和審議了備案審查工作情況報告，這是市人大常委會第二次聽取備案審查工作情況報告。備案審查工作的政策性、法律性和專業性強，在以往較長一段時間內，備案審查工作都處于“默默耕耘”的狀態。如今兩度走到臺前，接受常委會審議和社會公眾監督，足見各方面對備案審查工作的重視程度逐漸提高。

在分組審議時，常委會委員們也提出了真知灼見，對我市備案審查工作有了新的要求和期待。比如，建議加強區縣（自治縣）人大備案審查機構和隊伍建設，提升備案審查工作的能力和水平;進一步強化備案審查工委與有關專委會的綜合審查，調整改進方式，提高審查質量;加強整改事項或者糾正事項的跟蹤落實，對實施中可能已造成負面影響的規范性文件，探索如何監督糾正并消除負面影響，等等。

面對憲法監督制度不斷發展完善的內在要求，人民群眾對法治建設和美好生活的殷切期待，備案審查工作未來還有很長的路要走。行穩才能致遠，為此，市人大常委會備案審查工委今年將修改《重慶市人大常委會規范性文件備案審查工作規程（試行）》，進一步明確“有件必備、有備必審、有錯必糾”的具體范圍和標準，著力研究如何更好地將備案審查制度優勢轉化為治理效能，肩負使命，砥礪前行，以扎實的工作更好回應各方期待。