中國社會應急管理效能及優化策略

張月?蔡展飛

本研究從組織結構維度、權力關系維度和政治文化維度3個維度出發，具體分析中國社會的應急管理效能。筆者認為，綜合制度優勢使得中國社會應急管理效能有顯著成效，若能借此契機促進社會結構扁平化以增進信息傳遞效率和社會應急治理效能、增加我國CDC疾控中心的專業性和自主性、完善專家的話語機制，不僅能有效降低行政成本，還能大大提升我國公共衛生應急管理工作的及時性和有效性。

一、引言

習近平總書記強調：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，是擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。”國家治理能力競爭本質上是國家制度和執行能力的競爭。另一方面，國家制度優勢需要通過完備制度體系和治理能力才能轉化為國家治理效能。現有研究在中國社會應急管理效能這一課題下已有不少成果，然而討論政治制度和文化對應急管理效能的影響研究則相對較少，且事件波及范圍、國內外環境及其性質存在不同程度上的差異。

本次新冠疫情屬于國際公共衛生緊急事件，該議題的國際性、波及范圍之廣、影響人數之多遠超此前案例。在此背景下，本文試圖提出以下問題：中國在本次疫情中的應急管理表現如何？從哪些地方入手可以更好地優化我國現行管理制度？

在理論層面，本研究有助于彌補當前 “中國應急管理效能”研究的不足，使我們對上述話題建立更為直觀、系統的認知;在現實層面，可借此契機完善和優化我國公共衛生領域應急管理體系建設，助力“四個自信”和“中國特色、中國方案”的推行，不僅符合人民發展的切身利益，也踐行了我國社會發展的深刻意涵。

二、中國NCP疫情應急管理及分析

（一）中國自上而下的“體制驅動”應急管理

總體來看，中國的疫情應急管理是自上而下，由中央統一規劃與部署的。抗疫時間軸最早可以追溯到12月29日武漢的流行病學調查，次日武漢衛健委發布《關于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》。武漢市衛健委上報情況后，中國國家衛健委迅速展開行動，一方面派專家組抵武漢展開相關核實工作，另一方面成立疫情應對領導小組。一月中旬，中國國家衛健委開始更新疫情動態，并陸續向地方各省派出工作組，國家衛健委發布第一版診療方案。一月下旬，經國家衛健委建議，交通部、武漢市政府發布通知宣布武漢進入封城狀態。在疫情防控的過程中，以習近平主席為代表的黨中央做出重要指示，要求制定周密方案，組織各方力量展開防控。

從疫情爆發到武漢封城，中央政府迅速介入并高效決策，地方政府積極配合、落實執行。在中央的號召下，社會參與也開始緊鑼密鼓地展開，全國范圍內的醫療隊開始陸續馳援武漢，社會各組織向湖北一線捐助了大量藥品、設備、防疫物資和生活用品。在資金層面，國家發改委緊急下達中央預算投資支持湖北，各級財政累計下達疫情防控補助資金273億元，財政部緊急預撥疫情防控補助資金44億元。1月下旬，國家疫情工作領導小組赴武漢考察指導疫情防控工作。同時，國務院辦公廳要求對應對疫情使用的醫用防護服、N95口罩等企業復工復產。在社會穩定方面，人民銀行、財政部、銀保監會、證監會等部門聯印發通知維護民生和實體經濟的穩定發展。商務部和國家市場監督管理總局也對復工復業、商品供應以及物價等生活保障問題提出了要求。此外，人社部、教育部和交通運輸部也不斷靈活調整相關規定，為湖北抗疫工作提供進一步指導建議。

進入2月，國家衛健委發布了第五版診療方案，中國疫情開始進入新階段。中央政府在緊急部屬防控防疫的同時，也從2月上旬進行了一系列人事變動。隨后，中國各地的疫情防控效果開始顯現，湖北以外地區的新增病例連續下降。國家衛健委高級別專家組組長鐘南山表示下調響應級別的時機已到，隨后，廣東省在2月24日將省重大突發公共衛生事件一級響應調整為二級響應。3月初，國家衛健委稱武漢疫情的上升態勢已經得到有效控制，至此，中國各地區的疫情已有明顯轉變。

（二）中國應急管理效能的三維度分析

1.體制驅動的組織結構

一直以來，中國在突發應急管理上采用“一案三制”（預案、體制、機制和法制）的方式。需要注意的是，傳統中國應急管理體系深受政治制度的影響，本質上依賴于不同層級的政府部門之間的行政指導關系和政府對社會資源的綜合協調能力。在本次新冠疫情中，中央政府承擔了指揮權和控制權，采取自上而下體制驅動的處置方式，最大程度地統籌和動員社會力量。自上而下的處置方式效率極高，政令民情得以高效貫通，但取決于作為決策基礎的信息能夠自下而上的透明傳遞。由此，組織結構中一線技術人員的地位值得思考（在本次疫情期間主要是醫護人員和藥物研發人員），如何減少行政程序對專業技術人員意見傳遞的時間損耗是當下亟需回應的問題。

2.資源集中的權力關系

從關系屬性劃分，中國的應急管理工作以政府為核心，屬于“強政府”的家長式管理，在社會資源整合和調動方面效率較高。例如中央政府在意識到一線物資短缺后，積極聯動社會各渠道進行物資補給，以及火神山、雷神山醫院的快速建立和驗收。然而，由于社會內生動力相對分散，需要政府統籌和集中，同時信息逐級傳遞的損耗成本高，因此存在社會參與延遲的可能性。從關系級別劃分，中國應急管理呈現出強有力的政府形象。強大的中央政府能夠集中地方資源和權力，高效統籌問題并加以解決，有效分散部分地區的超負荷壓力，實現一方有難、八方支援的科學決策。

3. 集體主義的政治文化

中國的應急管理方式深受中國政治文化——集體主義的影響和感染。武漢封城伊始，海內外同胞上下一心進行物資援助，全國醫護人員趕赴一線，人民群眾聯防聯控。可以說中國至今取得的抗疫成果與中國人民的集體主義精神密不可分。此外，中國的總體國家安全觀也發揮了重要作用。總體安全觀強調統籌外部安全與內部安全，本次疫情的國際性前所未有，國際環境及輿論環境十分復雜，總體安全觀幫助人民堅定了制度自信和道路自信，對本次疫情的應急管理產生了深刻影響。最后，是人類命運共同體的觀念。從疫情開始，中國就公開透明地同世界分享疫情信息，廣泛開展國際合作，并第一時間向全球分享病毒全基因序列信息、疫情防控和診療方案。在有效控制國內疫情的同時，還派出醫療專家組和醫療物資援助與各國人民并肩作戰，切實踐行了人類命運共同體的深刻意涵。

三、總結與建議

綜上可見，本次疫情中國單一制的國家結構和集體主義的意識形態增強了政府的政治組織能力和社會動員能力，使得中國取得了舉世矚目的抗疫成就。基于以上分析，筆者進一步提出以下兩點思考，或許能為我國現行的公共衛生應急管理工作帶來更多助力。

首先，促進社會結構扁平化以增進信息傳遞效率和社會應急治理效能。在信息逐級傳遞的過程中，各級往往對信息進行不同程度的篩選，這種信息篩選一方面耗費了時間成本，另一方面會造成信息扭曲或失真。地方政府作為突發事件的第一環，具有應急管控的現實條件和行為動力，若能在縱向上增加官方的信息公開共享、滿足民眾的知情權，并積極進行社會輿論反饋和輿論引導，不僅能顯著提高應急管理的及時性和有效性，也能緩解民眾焦慮從而營造良好的社會氛圍。

另一方面，社會結構扁平化也能拉近政府和社會之間的距離。從疫情開始到現在，中國政府發揮了核心主導的作用，與此同時，社會各方力量發揮了不可替代性的作用。例如本次疫情初期，當中國國內對于口罩、防護服等物資存在缺口時，涌現出了大量海內外同胞通過不同方式進行捐贈。這種社會參與是由政府動員民眾自發組成的臨時性援助團體，其主動性、積極性和社會影響力較強，但往往需要耗費巨大人力和財力。除此之外還有一種由政府動員利益相關者的社會參與，也屬于短期的應急合作，缺乏可長期支撐的機制和路徑，層層的行政審批也不可避免地降低了援助的效率。如果能趁此契機增加社會應急治理的參與空間，將社會聯動規范化成為日后可依賴的路徑，能夠在未來更好地調動和組織社會力量參與應急管理。同時，也可以發揮社會監督的良性作用，從而保證相關部門工作的有效性。

其次，增加我國CDC疾控中心的專業性和自主性，完善專家話語機制建設，提高意見傳遞效率。中國的CDC疾控中心是一個單純的技術部門，在各地設有分支機構，受到各級行政部門管轄和干預。地方CDC的意見需要向地方政府上報后由地方政府決定和處置，進而逐級提交至高級政府。然而，作為專業技術人員，其判斷力和危機敏感度遠超大部分的行政官僚，如若能優化我國現有CDC疾控中心的自主權，完善專家意見輸送的機制化建設，可以大大增強風險應對和決策部署的效率。（作者單位：中山大學國際關系學院）