城市土地儲備制度、模式、問題和對策

董濤

我國土地儲備制度建立至今已經走過了20多個年頭，隨著新時期經濟經濟建設的快速發展和城市化水平的不斷提高，對于土地儲備制度的研究越來越重要。20多年以來，我們經歷了試點探索、全面推行、立法建制及不斷完善等階段，在促進社會經濟發展及土地資源合理利用上發揮著舉足輕重的作用。然而，在其不斷發展與漸漸完善的過程中，暴露的問題也日益凸顯。本文圍繞我國城市土地儲備制度的模式、發展歷程、存在的主要問題及對策進行了簡要闡述。

一、土地儲備制度概念及其模式

（一）土地儲備制度的界定

關于土地儲備制度的界定，國內學者主要認為土地儲備制度是由城市政府委托或授權的專門機構或組織通過收購、回收、優先購買、征收等方式取得土地，在完成土地整治等前期開發工作后，再根據城市土地年度供應計劃將其儲備的城市土地重新投入市場的制度安排。而相關法律法規也對土地儲備制度做了界定。《土地儲備管理辦法》（國土資規〔2017〕17號）第2條規定，所謂土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應土地的行為。

（二）土地儲備制度的運作方式

我國土地儲備制度的運作程序基本上由土地取得、土地前期開發和土地儲存供應三個環節組成。

依法取得土地主要是縣級及以上國土資源主管部門從分散的土地所有者或使用者手中依法取得土地的行為。目前的土地取得主要是對集體土地的征收和對國有存量土地的收回、收購和優先購買等。

土地前期開發是對依法取得的土地進行如土地平整以及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化等開展基礎設施建設。

土地儲存供應是土地未供應前對儲備的土地進行管護、出租和臨時利用，而經過前期開發后形成的可供應的土地納入土地供應計劃統一組織供應。

我國的很多地區政府都制定了規章制度，同時在這一過程中還制定了一個制度內容，這樣就形成了土地儲備委員會以及土地儲備中心兩級管理的運行機制。土地儲備管理委員會是城市土地儲備制度的一個非常重要的決策機構，因為城市政府領導和計劃，多個部門領導小組構成了這一機構，其有對土地征購、整理、儲備以及供應的規章制度等進行全面的處理，同時還要對相關職能部門的關系進行充分的協調處理，對相關職能部門之間的關系進行處理，因為城市土地問題中所涉及到的因素相對較多城市土地儲備制度在應用的過程中也會涉及到多個部門的業務，和傳統體制下的矛盾和利益沖突也成為了非常重要的內容，只有這樣，才能更加有效的提升城市土地儲備制度運作的質量及效率，此外也能對儲備機構開展全面的約束和監督工作。

二、土地儲備制度中存在的問題

我國土地儲備制度發展過程中主要存在以下一些問題：

（一）政府定位不清

縱觀當前土地儲備制度實行現狀不難發現，土地儲備中心通常扮演著雙重角色，其既要行使政府調控土地市場的職能又要遵循市場經濟規律行使一定意義上的企業職能。在這一背景下，土地儲備中心受雙重角色影響嚴重，引來社會爭議使其難以靈活應對，發展受到了限制。

（二）收儲范圍不斷擴張

雖然《土地儲備管理辦法》中對土地儲備的收儲范圍作了明確規定，但隨著城鎮化的迅猛發展，地方政府將土地視為提高收益的主要渠道，使得收儲范圍在城市化進展過程中不斷擴張。

（三）資金籌措較困難

在實際的土地管理運作中，幾乎各地的土地儲備機構都存在資金籌措困難的現象，早些年前銀行貸款是土地儲備機構最主要的融資渠道，但背負巨大的還款壓力使它們難以輕裝上陣。近年來國家不斷出臺政策對土地儲備融資工作運行進行規范和約束，至2017年6月，通過土地儲備貸款、政府購買服務等方式籌集儲備資金的渠道已全部阻斷。目前，僅可通過發行專項債券籌集資金，但受限于政府性基金預算有限，實際工作中難以支撐項目資金實際需求。

（四）一級開發進展偏緩

土地儲備機構為緩解資金壓力往往尋求社會投資人開展土地一級開發。但一級開發是一項資金密集型的工作，前期的征地、拆遷需要大量資金支持。在當前實體經濟投資回報率較低、市場信心比較脆弱的情況下，“融資難”成為橫亙在土地一級開發投資企業面前的現實問題。另一方面，土地一級開發項目大多為棚戶區改造項目，屬于“難啃的硬骨頭”，一級開發投資人看不到土地相應的增值潛力，甚至擔心一級開發結束后地塊乏人問津，致使項目簽約和動工的積極性降低。

三、如何完善土地儲備制度的對策

（一）完善相關法律法規的銜接，明確土地儲備制度的定位

土地儲備制度的功能定位，一是能夠調控土地市場，規范土地市場運行;二是能夠促進土地資源合理利用，提高城市建設用地保障能力。對此，建議完善相關法律法規的銜接，理順土地儲備制度與相關法律法規公益性之間的關系，以促進政府更好地在宏觀上平衡保護耕地與滿足建設用地的需求。在國家規范的基礎上，地方進一步完善相應的行政法規和部門規章。同時積極推行土地儲備工作的信息公開，提高公眾的參與度，賦予土地關系人應有的權利，讓公眾享有充分的知情權和參與權，并參與到土地儲備的運作過程中，促進土地資源得到合理的利用。

（二）明確土地供應，促進土地資源合理利用

土地收儲后得到及時供應有助于促進土地資源的合理利用及前期投入資金有效回籠。對此，建議進一步明確公益性事業及經營性用地的供應。待用地完成收儲后納入土地供應計劃，統一組織，嚴格按照規劃確定的土地用途進行，及時供應，促進土地資源合理高效利用。

（三）明確政府的角色定位，發揮調控土地市場的作用

土地儲備制度的功能定位得到實現，需要政府正確理解自身的角色定位，重塑政府的公共管理者的角色，充分發揮調控土地市場的作用。建議對需要臨時利用或出租的儲備土地納入臨時利用和出租計劃，統一組織，完善相關程序。對需要管護的儲備土地，建議形成土地管護信息共享機制，明確執行者和管理者，促進土地儲備監督管理到位。

（四）積極探索，制定有效計劃

不斷探索，采取一次測算、分階段分期支付補償費。建議以已經公布的城市基準地價為基礎確定土地補償標準。建筑物的補償標準，則可以參照城市房屋拆遷安置辦法確定。為了減輕土地儲備中心的財務負擔，可以實行分期付款的辦法進行補償。在土地回收補償費確定以后，可分為征購、回收和土地供應兩個階段分期支付補償費，在征購回收階段支付補償費的一部分，剩余的補償費在土地供應階段支付，同時由土地儲備中心支付所應承擔的利息。

四、結語

綜上，土地儲備制度是我國土地資源科學合理高效利用的重要前提，相關管理人員必須要充分意識到當前土地儲備制度中存在的問題，針對問題制定相應解決措施，保障土地儲備工作的有序高效開展。土地儲備制度的發展和完善有著十分重要的意義，它能夠十分有效的保證土地資源的合理應用，但是目前在這一過程中，還存在著一定的不足，這對我國土地制度的建設和發展也會產生非常大的影響，在這樣的情況下，我們一定要采取有效的措施對其加以改革和完善。（作者單位：內蒙古自治區包頭市土地儲備中心）