我國農(nóng)村公共服務(wù)供給存在的問題、影響因素及對策

錢勤英

[摘 要] 本文主要分析當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)供給存在的問題，如農(nóng)村公共服務(wù)供給不足、供給失衡、反饋機(jī)制缺乏等，并探究影響農(nóng)村公共服務(wù)供給的因素，在此基礎(chǔ)上提出提升我國農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量的對策，以期能有效增強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)供給力度、提升供給效果。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村公共服務(wù);供給;影響因素

[中圖分類號] D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）16-32-2

1 我國農(nóng)村公共服務(wù)供給存在的問題

長期以來，公共資源配置主要向人口集聚的城市傾斜，城市公共服務(wù)在供給質(zhì)與量上均優(yōu)于農(nóng)村。農(nóng)村公共資源供給相對偏少，后續(xù)供給缺乏。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，中央和各級政府充分認(rèn)識到這一問題，逐漸加大對農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給力度。但是，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給仍然存在短板。例如，與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，公共服務(wù)投入見效慢，易造成公共服務(wù)投入不足;與城市人群聚集不同，農(nóng)村呈現(xiàn)空心化趨勢，考驗(yàn)農(nóng)村公共服務(wù)投入的必要性;公共服務(wù)的無差別性和農(nóng)民相對較低的訴求不匹配等[1]。

1.1 農(nóng)村公共服務(wù)供給不足

農(nóng)村公共服務(wù)投入主要靠上級政府財(cái)政預(yù)算支出。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的公共服務(wù)支出已有大幅度增長，農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)得到長足發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)供給有了較大改善。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，各級財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入依然不足，農(nóng)村公共服務(wù)供給短缺現(xiàn)狀沒有改變。特別是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的區(qū)域，財(cái)政支出更多地用于政府人員工資發(fā)放、行政事務(wù)管理等各項(xiàng)支出，可用于公共服務(wù)支出的部分則少之又少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入僅夠行政事業(yè)開支，沒有余力顧及公共服務(wù)的供給數(shù)量，公共服務(wù)供給質(zhì)量也就得不到保證。

1.2 農(nóng)村公共服務(wù)供給失衡

農(nóng)村公共服務(wù)供給除了總量不足外，還存在供給結(jié)構(gòu)失衡問題，具體表現(xiàn)如下。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。例如，現(xiàn)有水利設(shè)施多數(shù)是在1958—1977年建設(shè)的，后期缺乏維護(hù)，導(dǎo)致其老化嚴(yán)重，甚至無法使用;農(nóng)村交通設(shè)施不發(fā)達(dá)，與農(nóng)村出行需求相差甚遠(yuǎn);電信電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，無法滿足農(nóng)村對通信和電力的需求。此外，由于多數(shù)基層政府對農(nóng)業(yè)信息的忽視，加之農(nóng)民文化水平不高，致使農(nóng)技、農(nóng)業(yè)等相關(guān)的軟性產(chǎn)品嚴(yán)重匱乏，無法指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)合理的生產(chǎn)活動，致使生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品和市場需求不一致，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增加但收入反而下降。此外，農(nóng)村醫(yī)療保障體系尚未建立，醫(yī)療資源非常匱乏，對農(nóng)村老年人和兒童的身體健康狀況存在較大影響。二是公共服務(wù)如農(nóng)村教育、社會保障等缺乏可持續(xù)性，具體表現(xiàn)如下：由于歷史欠賬，農(nóng)村教育資源嚴(yán)重匱乏，而多數(shù)地方政府限于財(cái)力原因，無法有效提供足夠的教育資金，致使農(nóng)民受教育的渠道極少，制約了農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高;現(xiàn)有的農(nóng)村社保制度不完善，致使無法維持農(nóng)民的基本生活保障，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.3 農(nóng)村公共服務(wù)供給缺乏反饋機(jī)制

各級地方政府在公共服務(wù)中花費(fèi)了大量時間，投入了大量精力，但是收效甚微，原因在于公共服務(wù)供給的反饋機(jī)制缺失。地方政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給，而供給是否有效則由上級機(jī)關(guān)評定，農(nóng)民作為公共服務(wù)的使用者并沒有監(jiān)督權(quán)利，這使得產(chǎn)品的供給類型更多地迎合上級機(jī)關(guān)檢查的偏好，而不是農(nóng)民實(shí)際的需求。另外，新興的、現(xiàn)代的公共服務(wù)供給不足，如垃圾處理、水處理、文體娛樂等。

2 影響農(nóng)村公共服務(wù)供給的因素

導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足、效率不高的原因有很多，既有國家歷史發(fā)展的原因，也有政策層面的原因，也受到當(dāng)前供給方式的影響;既有公共服務(wù)供給理念落后的影響，也有公共服務(wù)供給制度上的缺陷。

2.1 農(nóng)民參與意識薄弱

農(nóng)民參與意識薄弱主要體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)供給中農(nóng)民對供給需求表達(dá)與參與供給缺乏積極性。中華人民共和國成立以來，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)民的思想認(rèn)識發(fā)生了非常大的變化，人們的價值觀念和行為方式也發(fā)生了極大改變。但幾千年來形成的小農(nóng)意識的影響還沒有完全消除，特別是涉及自身利益的時候，人們總會或多或少受其左右，進(jìn)而影響其采取積極或者消極的行動。

這種小農(nóng)意識對公共服務(wù)供給的影響主要表現(xiàn)如下：一是農(nóng)民往往一味依賴政府來提供公共服務(wù)，并且對公共服務(wù)供給的期望過高;二是農(nóng)民往往只局限于最迫切需要的公共服務(wù)部分，對于其他包括用于提高生活質(zhì)量的公共服務(wù)并不奢求;三是農(nóng)民對具有短期利益的公共服務(wù)更為關(guān)注，而極少考慮具有長遠(yuǎn)收益、外部效應(yīng)較強(qiáng)的公共服務(wù)，如用于環(huán)境保護(hù)的公共服務(wù)等[2]。

2.2 責(zé)任理念缺乏

農(nóng)村公共服務(wù)供給責(zé)任理念缺乏主要表現(xiàn)在兩方面。一是我國公共服務(wù)供給主要依靠國家投入，其責(zé)任主體是各級政府。各級政府按照文件要求，完成上級布置的任務(wù)，做好各項(xiàng)臺賬，完成各項(xiàng)考核指標(biāo)即可。在具體實(shí)施過程中，沒有充分考慮各地實(shí)際，怕出差錯，少擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏擔(dān)當(dāng)意識、責(zé)任意識。另一方面，鑒于農(nóng)村公共服務(wù)供給具有特殊性、動態(tài)性和交叉性等特點(diǎn)，其供給主體應(yīng)具有多元化。但是，在農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中，多元化主體并沒有主動承擔(dān)各自的責(zé)任，往往存在互相推諉扯皮的現(xiàn)象，而農(nóng)民由于各種原因，沒有意愿和能力積極參與和推動相關(guān)責(zé)任主體開展工作。

2.3 公平問題顯現(xiàn)

受公共服務(wù)供給能力、供給類型、服務(wù)運(yùn)作方式等影響，農(nóng)村公共服務(wù)供給的不公平問題開始顯現(xiàn)。有的地方財(cái)政供給能力不足，公共服務(wù)供給數(shù)量有限，加之農(nóng)民在使用過程中存在個體認(rèn)知差異，造成公共服務(wù)供給不公平。這一方面要?dú)w于我國長期以來形成的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市發(fā)展的歷史原因。中華人民共和國成立以來一段時間，我國公共服務(wù)供給向城市嚴(yán)重傾斜，而農(nóng)村公共服務(wù)供給較少，造成了農(nóng)村公共資源極度缺乏，同時引發(fā)了供給決策機(jī)制不規(guī)范、公平產(chǎn)品收益分享不公平、供給成本分不合理等問題[3]。

2.4 效率意識不強(qiáng)

當(dāng)前，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給改革向社會化和市場化方向轉(zhuǎn)變，但成效并不明顯，主要的農(nóng)村公共服務(wù)供給主體仍然是各級財(cái)政。這種相對固定的行政化供給方式較少考慮供給與需求、成本與收益的平衡，使得供給效率低下：部分農(nóng)民急需的產(chǎn)品和服務(wù)得不到供給，農(nóng)民較少需要的產(chǎn)品和服務(wù)過度供給，涉及農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)重短缺。

3 提升我國農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量的對策

3.1 加強(qiáng)對農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策支持

各級政府在制定公共服務(wù)供給的相關(guān)政策時，應(yīng)充分考慮城鄉(xiāng)差距，加大對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供給的政策傾斜力度。各級地方政府應(yīng)主動擔(dān)責(zé)，根據(jù)各地區(qū)的差異和各地農(nóng)村對農(nóng)村公共服務(wù)的需求，因地制宜地制定相關(guān)政策和實(shí)施措施[4]。首先，通過調(diào)研掌握農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，了解農(nóng)民的真實(shí)需求，根據(jù)各地的實(shí)際情況，制定供給制度;其次，農(nóng)村公共服務(wù)供給開始后，應(yīng)深入一線了解情況，如果遇到難題，要想方設(shè)法予以解決，從而保障公共服務(wù)供給暢通。公共服務(wù)是一個持續(xù)的過程，相關(guān)部門應(yīng)不定期調(diào)研實(shí)施效果，提出改進(jìn)意見，并不斷完善相關(guān)政策，保證公共服務(wù)供給有序、穩(wěn)定。

3.2 轉(zhuǎn)變地方政府的行政理念與職能

各地應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，轉(zhuǎn)變地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會對公共服務(wù)供給的定位認(rèn)識。一方面，轉(zhuǎn)變行政理念。地方政府對公共服務(wù)的供給地位由統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變、由領(lǐng)導(dǎo)向服務(wù)轉(zhuǎn)變，樹立治理意識和服務(wù)意識。另一方面，轉(zhuǎn)變行政職能。地方政府應(yīng)從過去的公共服務(wù)供給者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者等，為公共服務(wù)的供給做好后勤保障工作。

3.3 積極推動鄉(xiāng)村社會資本重構(gòu)

地方政府在轉(zhuǎn)變職能的同時，應(yīng)積極推動鄉(xiāng)村社會資本由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變。一是制定相關(guān)的法律條件和制度環(huán)境，弱化村族勢力、宗族勢力，積極推動社會組織和農(nóng)戶組團(tuán)發(fā)展。二是制定招才引才機(jī)制，出臺有利于鄉(xiāng)賢回歸的政策，使一部分鄉(xiāng)賢回到鄉(xiāng)村，參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有農(nóng)村勞動力的回歸和轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力[5]。三是不斷培育農(nóng)民的自主參與意識，不斷塑造農(nóng)民的法律意識、公平意識及主人翁精神，增強(qiáng)農(nóng)村的吸引力，提升農(nóng)村社會的信任度。

參考文獻(xiàn)

[1]夏鋒.千戶農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀的看法：基于29個省份230個村的入戶調(diào)查[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2008（5）：68-73.

[2]俞雅乖.補(bǔ)充與合作：民間組織參與災(zāi)后農(nóng)村公共服務(wù)供給的模式創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2010（1）：114-118.

[3]秦敏.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨的制度困境和對策選擇[J]，特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2014（5）：78-80.

[4]蔣永甫，應(yīng)優(yōu)優(yōu).外部資本的嵌入性發(fā)展：資本下鄉(xiāng)的個案分析[J].貴州社會科學(xué)，2015（6）：43-149.

[5]張良.“資本下鄉(xiāng)”背景下的鄉(xiāng)村治理公共性構(gòu)建[J].中國農(nóng)村觀察，2016（3）：16-26.