試論黨內法規的功能

胡楊陽 胡琴

摘要：黨內法規不僅是治黨管黨的重要依據，也為依法治國提供了保障。只有厘清黨內法規的功能定位，把握黨內法規功能的科學內涵，努力實踐黨內法規的功能。本文主要從國家治理、社會治理和黨內治理三方面論述黨內法規的功能，試圖揭示黨內法規功能背后的政治理論和價值個性。

關鍵詞：黨內法規;功能;治理

在當今公民日益成長的趨勢下，黨內法規發揮著極其重要的功能。我們黨正是秉持著依法執政的理念和依法治國的方略，不斷完善黨內法規體系，并發揮黨在自身建設、執政能力建設以及法治建設中的作用。

一、黨內法規在國家治理中的功能

黨內法規的功能是指作為一種特殊規范的黨內法規對黨組織、黨員的行為所產生的影響和結果，它體現了中國共產黨的最高理想與價值。我黨通過黨內法規規范黨組織和黨員的行為，就是為了實現全面從嚴治黨、依規治黨的必然要求，這是建設中國特色社會主義法治體系的重要內容，也是推進國家治理能力現代化的重要保障。

（一）黨內法規為黨的執政提供法治依據

一些學者認為國家法和社會法都屬于法范疇，依法既包括依國家法，也包括黨內法規，黨內法規具備法規的一般特征，是人們共同制定、協商和認可的具有外在約束力的行為規則，它具備民主性、公開性、普遍性和規范性，這也就意味著承認“黨內法規”姓“法”，正是要以法來規范各級黨組織的行為與活動。

黨的十八大以后，黨內法規建設進入新階段，制定了大量黨內法規和規范性文件，為黨的執政提供了法治依據。如黨的組織法規制度《中國共產黨工作機關條例（試行）》，該條例共分為總則、設立、職責、決策與執行、監督與追責以及附則六章，共30條，對黨的工作機關進行了科學分類和系統規定。這些黨內法規的頒布使得黨的各方面的制度得到了較為全面的梳理，明確了黨在各領域所應遵循的具體條例，為黨的執政提供了重要的制度保證。

（二）黨內法規為依法治國提供了價值引領

黨員從群眾中產生，是中國工人階級具有共產主義覺悟的先鋒戰士，具有先鋒模范作用。這就決定了黨員必須帶頭遵守國家法律法規，要以更嚴格的標準要求自己，發揮積極的榜樣示范作用。只要黨員干部們帶頭學法守法，自覺維護國家憲法法律的尊嚴與權威，就可以自覺帶動廣大人民群眾尊法守法，黨內法規對黨員提出了更高的紀律要求，是對黨員干部權利的第二次限制，比如頒布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等一系列法規，對黨員干部的政治紀律、組織紀律、作風紀律提出了更高的要求。通過黨內法規制定實施，促使黨員干部模范遵守國家法律，增強黨員干部的法治意識，為依法治國提供價值引領，推動依法治國基本方略的落實。

（三）保證黨執政的規范性和科學性

新時代黨的建設的總要求就是要堅定不移地全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平，這是一個我們需要長期堅持奮斗的目標。黨的執政需要在憲法和法律規定范圍內活動，也需要在黨章和黨內的具體規定中來保證該原則的落實。中國共產黨作為執政黨，擔負著領導國家治理，管理各項公共事務，直接行使國家重大問題決策權等公權力。但其本身不屬于國家機關的組成部分，也就意味著黨的執政方式、黨內監督以及黨的紀律等不屬于憲法法律調整的范圍，所以黨的活動不僅需要國家法律進行規范，也需要黨內法規約束規范黨內權力的運行。通過黨內法規來鼓勵、激勵各級領導干部運用法治思維和法治手段來治國理政，提升黨執政的能力和水平，保證黨執政的規范性和科學性。

要講究執政的方式方法，提升黨執政的效率和效果，一是減少了資源制度損耗，提高制度運行效能。黨內法規是在民主集中制的基礎上制定而成的，體現了民主性與科學性，它以法的形式來確定了權力運行的責任要求。如果黨內法規制定后被束之高閣，使得各項黨規難以執行，這在一定程度上會使得制度權威被削弱，導致黨脫離群眾，甚至產生腐敗問題。近年來，隨著一系列黨內法規的連續出臺和落實，體現了黨的建設制度改革在理念落實、程序規范等方面新的突破;二是要構建一個良好的政治生態，從嚴管理干部。落實黨委的具體責任，實現權責對等，避免權力溢出，黨員干部有秩序地進行社會治理和政策實施，堅守底線，遵守黨的紀律。同時，要落實黨的八項規定，做好以上率下的帶頭示范效應和自上而下的黨內監督，并領導人民發揮社會監督功能的制度化實踐。

二、黨內法規在社會治理中的功能

黨內法規是一部用于管理黨員和黨組織的內部法規，但在一些特定領域，基于“黨管軍隊”“黨管干部”“黨管人才”等原則，黨必須對一些社會事務進行相應的調整，從而形成黨內法規的溢出效應。在實現黨內治理的同時，也可提升中國共產黨社會治理的能力。

（一）調整和規范黨組織與國家機關的關系

所謂“關系”就是黨內各個主體與國家機關之間所發生的聯系，以及這些聯系是以什么方式進行的。在進行社會治理中，黨與國家機關的權力總會交織在一起。如何平衡二者關系，實現全面依法治國，這就需要黨內法規從共產黨的執政方式、執政規律出發，來進行調整和規范黨組織與國家機關的關系。正如黨的十三大報告所說的;“長期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決。這個問題不解決，黨的領導無法真正加強，其他改革措施也難以順利實施。”

早在《中國共產黨章程》中就對黨內各個主體之間、各個層級組織之間、黨的各級委員會內部之間、中國共產黨中央組織的相互關系做了具體規定，通過黨章即黨內法規的最高形式將黨內各種關系進行了明確的規范，從而保證了黨內部組織的高效運行。各級黨和國家機關在國家經濟建設、政治建設、文化建設等擔負著重要的職能，承擔著貫徹執行黨的路線方針政策和國家法律法規的重要職責，規范二者關系是做好黨和國家機關工作的重要政治保證和組織保證。近年來，我國更是頒布了一系列相關黨內法規，對國家權力機關、行政機關、審判機關、監察機關等做出了具體規范。

（二）調整與規范黨組織與社會組織的關系

黨與社會組織的關系可以分為三個階段，從新民主主義革命時期建立社會組織到新中國建立后對社會組織進行全面改造，再到改革開放后的恢復發展階段。通過這些歷程我們可以看出黨與社會組織的關系狀態由建國前的相互依賴的平衡狀態，逐漸演變成了一種黨通過社會組織掛靠單位來進行管理的一種領導與被領導的關系。目前，中國共產黨面對社會治理的壓力，開始需求與社會組織的合作，開展社會治理模式的創新性發展，黨內法規就從黨與社會組織良性互動的角度出發，來推動黨組織與社會組織關系的規范化和法治化。

黨內法規對黨組織與社會組織關系的調整和規范主要體現在以下兩點，一是推進了社會組織中黨組工作的有效覆蓋。在所有具備條件的社會組織中建立黨組織，成為黨建工作的載體和依托，靈活地探索了黨組的組建模式，對于不同條件的社會組織，要靈活探索組織形式;二是加強了社會組織黨務工作人才隊伍建設。拓寬黨務工作的選人用人渠道，做好黨務工作者的思想政治教育和技能培訓教育，建立健全黨務人才的考核、激勵機制，以此來培養一大批具有黨性修養又有專業修養的人才隊伍。

（三）調整與規范黨組織與各個利益群體的關系

在新的歷史條件下，黨內法規為共產黨協調當代各階級、利益團體的利益關系提供有效依據，使社會各個利益集團和諧相處，從而促進社會的穩定和發展。

隨著社會主義法制的不斷發展，社會各個利益群體也呈現出復雜多樣的關系，為了在社會主義建設中更好的發揮各個利益群體的作用，應在黨內法規的指引下繼續調整和規范二者的關系。一是應繼續加強立法工作，提高立法質量，加快建立適合黨組織與利益群體發展的法規體系;二是要對各個利益群體的具體利益進行具體分析，并把它作為制定各種法規的前提和依。在法律法規的具體實施中，要對合法利益給予保護，對于違法獲利者進行懲處，也要對利益主體的責任和義務做出規定，以保證各個利益群體都能得到相應的保護;三是應完善政黨制度。各個利益群體的利益表達最主要的形式是中國共產黨全國代表大會，它通過黨的各級組織反映情況，再由中央制定符合各個利益群體的相關政策。人民政協也是發揚政治民主的重要渠道，可以協調我國不同地區、民族的不同社會利益，有利于國家穩定，增進人民的團結。

三、黨內法規在黨內治理中的功能

強化黨內治理是每一個政黨需要面對的問題，它是一種動員各級黨組織和黨員干部廣泛參與、協商對話，并運用民主科學的方略高效治理自身事務的活動。

（一）規范黨內權力的配置和運作

權力是一把雙刃劍，不受監督約束的權力，必然導致專制，使國家行政體系產生質變。中國共產黨作為一個執政黨，要想維護好鞏固好自身的政權，就必須建立科學的權力機構和運行機制，要求通過黨內法規來科學地配置黨內的權力。關于黨內權力的配置問題，馬克思恩格斯在領導共產主義者同盟和第一國際的過程中就提出了要把決策權和決策權適當分離，列寧在建設俄共時也提出黨內權力制約平衡的思想。這說明健全權力運行機制，是馬克思主義政黨權力健康有序運行的保證，也是完善執政體系、提高執政能力的重要基礎和必要前提。

由于我國黨政機關的絕大多數領導都是中共黨員，如果黨內權力關系出現倒置或權力配置的嚴重失衡，就會形成黨內權力結構的集權特性，只有運用好黨內法規這個“制度籠子”，才能約束好權力。

（二）規范黨內民主

黨內民主是黨的生命，也是黨內政治生活健康發展的重要基礎，黨內民主價值的實現需要黨內制度的保證，正如鄧小平同志曾指出：“為了保障人民民主，必須要加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”

無論是頒布實行的黨章，還是其他黨內法規，都有明確的發揚黨內民主的內容與規定，如《黨章》明確規定：“必須充分發揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性。”《關于黨內政治生活的若干準則》提出了“發揚黨內民主，正確對待不同意見”、“民主集中制是黨的根本組織原則”等，它們都以黨內法規的形式發展了黨內民主，指出了容易損害黨內民主的傾向性問題和以及處理原則。黨內法規制度提高了黨內民主質量，堅持和完善黨內民主的各項制度。

（三）保障黨員權利

黨員權利是黨內民主的基礎，也是加強黨內法規建設的一項重要內容，黨員的各項權利是通過頒布和實施的一系列黨內法規所賦予的，它是一種制度化的權利。到了八大，黨章中黨員權利的數量增加，權利內涵也更加豐富，還對黨員權利受到侵害應承擔的責任做出了規定。十二大黨章又增修了八項基本權利，涵蓋了黨內生活各個方面，之后更是頒布實施了《中國共產黨黨員權利保障條例》等。

如果使黨的政治紀律失去了權威性和嚴肅性，黨就會淪為私人為所欲為的政黨組織，應按照黨內法規來嚴格約束自己。

參考文獻

[1]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]武漢大學黨內法規研究中心.中國共產黨黨內法規制度建設年度報告（2016）[M].北京：人民出版社，2017.

[3]韓強.論黨內法規實施效果評估的標準及價值功能[J].湖北行政學院學報，2019（01）.

[4]譚敏，李軍.試論中國共產黨黨內法規的內涵特征與功能[J].烏魯木齊職業大學學報，2018，27（04）.

[5]鄭貴友.淺談中國共產黨黨內法規的法律屬性及功能定位[J].人民法治，2018（17）.

[6]靳瀾濤.論黨內法規在依法治國中的功能[J].中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報，2017（05）.

[7]陳可.黨內法規的功能定位和價值取向（上）[J].理論學習，2017（07）.

[8]馮浩.中國共產黨黨內法規的功能與作用[J].河北法學，2017，35（05）.

[9]車蕊，鐘錚錚，吳清愉，胡軍.黨內法規功能與全面從嚴治黨[J].人民法治，2017（02）.

[10]伊士國. 依法規范黨與國家機關關系的思考[J].云南大學學報法學版，2013（03）.

[11]姜明安.論中國共產黨黨內法規的性質與作用[J]，北京大學學報，2012.

[12]鐘法.正確把握依法治國與依規治黨的關系 [N].中國紀檢監察報，2014-11-18.

[13]蔡志強.怎樣提高依規治黨水平[N].學習時報，2015-12-31.