讓每個人都樂于向政府提建議

◎ 文 《法人》特約撰稿 湯嘯天

湯嘯天上海政法學院教授，上海市社會建設研究會副會長，上海市食品藥業安全研究會監事長。

7 月17 日 下 午，上海實行了一項具有開拓意義的創新制度：上海市人民建議征集辦公室正式揭牌成立。該征集辦主任王劍華表示，成立上海市人民建議征集辦公室，不是簡單的機構設置、多塊牌子，關鍵是怎么做好今后的人民建議征集工作，把人民群眾的智慧和力量凝聚到城市發展建設上來。

“被動征”向“主動征”轉變

2019 年11 月，習近平總書記在上海考察時明確提出了“人民城市人民建，人民城市為人民”的要求。他在長寧區虹橋街道古北市民中心考察時又進一步指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。建設人民城市，要提升服務功能，精心設計具有中國特色的公民有序參與政治制度。

民有所呼、我有所應，把群眾大大小小的事情辦好，是城市治理的職責和使命。上海征集人民建議的工作已經歷經8 年的探索，取得了初步經驗——2011 年12 月，上海市信訪辦正式成立人民建議征集處，出臺《上海市人民建議征集工作規定》，至今接收辦理的人民建議事項上升到30 余萬件，占信訪總量比例從6.5% 上升到約30%。在歷年向市委市政府上報的1300 余件重要建議中，市領導批示合計多達1470 余條，職能部門采納率從58%提高到97%，推動相關職能部門制定規范性文件150 余件，每年評選100 件優秀人民建議。

從長遠看，隨著意見建議類信訪數量增加，求決類信訪數量會趨于減少，在這“一增一減”之中，公民的有序政治參與得到了擴大，政府依法行政的水平也會逐步提高，依法治國方略將會進一步彰顯。

從全國范圍看，近些年來，各省份都已經在不同程度上，探索人民建議征集工作。但是，大多數是把人民建議征集工作機構建立在信訪部門。

因此，上海建立人民建議征集辦公室，不僅僅是工作機構設置上的新安排，更是民主法治建設的新探索。正如上海市人民建議征集辦主任王劍華表示，上海市人民建議征集辦將進一步加強機制創新，在收集梳理機制上，大力推動從“被動征”向“主動征”轉變，聚焦人民群眾關注點、城市治理缺位點、政策措施空白點，積極挖掘“金點子”好建議。

征集難點在于落實“金點子”

“人民城市人民建”，這不是一句空話，其不僅是硬件方面的設施建設，軟件方面的制度建設更為重要。例如，人民群眾對某一方面政策提出改進建議的時候，如果只是被“例行公事”般地走完全部程序，給建議人一份“表示感謝”或“留作參考”的答復，是解決不了任何問題的。

客觀地說，我國信訪工作前些年出現的一些偏差是顛倒了“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”的排序，過分地、不適當地擴大了處理投訴請求的職能。由于信訪工作的大部分精力糾纏在處理訴求方面，“心平氣和地反映情況、提出意見建議”在我國還沒有得到真正重視，從而使得許多“金點子”錯失了成為政府決策的機會。

我們經常講“智慧在民間”，但民間智慧不會“自然而然”地進入政府決策平臺。人民群眾的智慧，需要通過一個良好制度，才能進入公共決策的渠道。征集人民建議工作的關鍵點在于，要以對人民負責的真心實意，篩選和落實“金點子”。

嚴格地說，人民群眾提出的意見和建議，并不是都可以轉化為政府決策的。人民建議征集辦公室所要做的工作，應該包括如下幾個方面：一是研究判斷建議人所提出的問題是不是真問題；二是對問題形成原因剖析是不是一針見血；三是建議對策是不是具有可操作性。

只有以“淘金”的真誠和扎實工作才能把金點子推送到決策部門。上海市人民建議征集辦公室的成立，是一個新的跨越，既拓寬了了解民情的渠道，更為規范集中民智程序提供了制度保障。

但是，征集辦的掛牌只是新征程的開端，更加艱巨、更加繁重的任務是建立科學高效的工作機制、制定和公布辦理建議流程，公開建議辦理結果，以事實取信于民、造福于民。讓建議成為好決策，好決策變成好行動，好行動形成好效果，還需要在如何凝聚民心、保護人民群眾提出建議意見的積極性、提高人民群眾提出建議意見獲得感方面下功夫。

實現“民意直通”的建議

人民建議征集工作既是民意有序表達的主渠道，也是黨和政府集中民智的智慧源。特別是人民建議的理性有序表達高度契合我國的基本國情和社會主義制度，需要在深化改革進程中得到重點突破和優先發展。那么，如何最大程度地發揮這個渠道作用，現提出如下建議，供作參考。

（一）強化人民建議征集的應用性理論研究。當前，學術界對人民建議征集制度的理論研究仍然比較薄弱。建議發布課題，招募精干力量進行專題研究，以期取得具有指導意義且可操作的成果。課題研究主要內容包括但不限于：人民建議征集制度與實現黨的領導，建設社會主義民主政治的關系；建立政府非緊急決策，需要事先征集人民建議的操作程序；啟動人民建議專題征集程序；完善建議征集、研究、交辦、督辦、信息公開的規則；人民建議與法律監督、行政監督、社會監督、輿論監督要協同運作等。

7 月7 日，上海市人民建議征集辦公室正式成立 忻勤／攝

（二）把人民建議征集制度提升到協商民主渠道的高度精心建設。我國協商民主的渠道還需要進一步拓寬，建議把人民建議征集制度提升到協商民主渠道的高度精心建設，要求政府各職能部門像辦理人大議案、政協提案一樣辦理人民建議。對直接收到人民建議或者經人民建議征集辦公室轉交辦理的人民建議，均應當建立“分類處理、來件必復、責任到人、結果公開”的制度，盡最大可能杜絕敷衍塞責、推諉扯皮。

（三）構建人民建議征集與人大、政協工作互通對接的機制。 人大議案、政協提案、人民建議在提出方式、辦理程序等方面有所不同，但本質上都是傾聽民意、匯集民智、優化決策、造福于民。應當實現人大、政協、政府信訪辦之間的信息共享和“一網通辦”。建議構建人民建議與人大議案、政協提案信息互通對接機制，整合大數據，梳理具有全局性、前瞻性的問題，篩選、提煉具有可操作性的對策，統一研究、集中辦理、分頭回復，避免資源浪費。

（四）探索主動專題征集人民建議的操作流程。目前，人民建議征集工作主要是被動地收集梳理來自民眾的意見建議。建議在實踐中探索主動專題征集人民建議并推動落實的方法與程序。當然，主動而為的專題征集必須準確設計專題，嚴密做好組織工作，得到政府職能部門的支持。如何啟動專題征集、拓寬征集渠道、研究建議內容、分類處理、反饋信息以及與媒體互動等方面，都需要事先與相關部門達成共識。

（五）更新觀念，把人民建議征集工作納入智庫建設。如果承認智慧在民間，就應當承認“智庫也在民間”，把提出人民建議的人群視為民間自發的智庫成員。根據習近平總書記建設“中國特色新型智庫”的要求，以優秀人民建議提出者為基礎實施動態化的智庫管理。這樣做成本是低廉的，既能引導更高質量人民建議的涌現，也可以進一步創新智庫建設的理論、拓展智庫運行的實踐。

（六）更大程度上實現人民建議征集工作的信息公開。眾人的事情由眾人商量，容易找到全社會共同意愿的最大公約數。信息公開透明度的提高，也有助于解決政府職能部門敷衍塞責的問題。建議將人民建議的信息公開置于政府門戶網站的顯著位置，只要不涉及國家秘密、商業機密、個人隱私，且建議人愿意，建議內容、轉交辦去向、辦理進程、辦理結果均予以公開。同時，可以在信息公開的欄目中增加公眾投票（讓民眾點擊表示同意或者不同意）和累計票數統計項目，以進一步增強透明度。

（七）運用激勵機制培育熱心人民建議的好市民隊伍。進一步發揮已經獲得表彰的優秀建議人作用，讓他們在建議研究優化、細化落實中再出力。此外，上海市民尋訪團和各條線的監督員隊伍已經形成，但還局限于提出問題或者參與監督。建議把市民巡訪團和各行各業的監督員力量整合起來，引導巡訪員、監督員在履職過程中成為獻計獻策的建議人。

（八）組織傳統和新興媒體共同宣傳人民建議征集工作。報刊廣播電視和新媒體共同宣傳人民建議征集工作，有助于擴展民意表達渠道，挖掘和展示人民群眾智慧；有利于把消極抱怨情緒引導為積極建言獻策；推動政府職能轉變，促使政府決策更加民主、科學、規范；也是具體落實民主法治的體現。