土地發展權重構下的土地整備模式研究

楊恒

摘要：文章從土地發展權的視角出發，指出存量土地更新中“爭地”背后的“爭權”邏輯，提出一種針對存量用地更新的土地整備模式——在“規劃集成”前提下，通過政府主導的土地重劃機制，直接從土地產權的空間調整入手，平衡地方政府、土地權利人、社會資本方在土地增值收益與社會公共職責之間的利益博弈，保障更新過程中公益性項目、公共服務和市政設施落地。進而對以土地發展權為支撐的土地整備工作提出建議，以期使存量土地實現多元價值的共贏與分配公平。

關鍵詞：土地發展權；土地整備；土地重劃；土地增值收益分配；廣州市增城區

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.003 中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2020）06-0012-06 文獻標識碼：A

Analysis on Land Rearrangement Mode of Land Development Right Reconfiguration： A Case Study of Zengcheng District， Guangzhou City

YANG Heng

[Abstract] Assuming the perspective of land development right， the paper reveals the vying for land in the redeveloping of stock land behind vying for rights. A land rearrangement mode is proposed： Starting with land property right reallocation， negotiation among the three main stakeholders-local government， landholders and private capital gets guided by proactive planning and regulated by land consolidation policies， distributing both the right to added values and the ensuing obligations， thus ensuring the implementation of projects of public welfare and infrastructure. Further suggestions are made for land rearrangement practice based on development rights， in order to realize the win-win situation and fair distribution of stock land among multiple values.

[Keywords] land development right； land rearrangement； land consolidation； land appreciation income distribution； Zengcheng District in Guangzhou City

引言

2008年，國土資源部和廣東省人民政府聯合開展了推進節約集約用地試點示范省的建設，開啟了推進“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”改造的新篇章。2009年，廣州開始正式進入大規模“三舊”改造運動。尤其是都市區周邊的半城市化地區，集體經濟自發發展導致空間績效低效的同時，又面臨城鄉二元所帶來的地區改造制約。以廣州東部的增城區為例，其展現了珠三角地區典型的自發城鎮化發展特征，集體經濟發達但城鄉建設用地混雜、亦城亦鄉。改造項目受權屬邊界破碎、用地邊界畸零的制約，因此片面采用三舊改造政策難以實現地區用地整合發展。鑒于此，必要引入“土地發展權分配”思路，構建包括工作模式、空間優化與效益分配的總體框架，分析土地整備如何實現地區改造。并以增城綜合樞紐周邊土地整備、舊村改造土地整備工作為例，思考未來針對城鄉交融地區改造工作中如何從產權空間調整入手，減少社會總體資源的耗散，實現土地整合的價值最大化與增值收益公平分配。

1土地發展權與土地重劃

1.1土地發展權內涵

土地是利益的物質載體，土地產權是有關土地財產的一切權利的總和，包括土地所有權、土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地役權等。土地發展權是土地產權“權利束”中的一種權利形態，作為一種土地使用方面的權利，具有支配性、獨立性；作為一種具有排他效力的物權①，土地發展權的空間邊界即權屬邊界，對權屬的調整自然引發復雜的經濟與社會利益博弈。

英國是現代城市規劃的發源地，早在1932年頒布的《城鄉規劃法》中就提出了土地發展權的雛形——“改善金”的概念，即由于某地塊得到開發許可或其鄰接地塊開發受限，土地所有者獲得的暴利。1947年，《城鄉規劃法》正式引入“土地發展權”概念，指出土地發展權是開發土地的權利，是一種與土地所有權分離而單獨處置的權利，并把土地發展權收歸國有[1-2]。胡蘭玲提出土地發展權是對土地在利用上進行再發展的權利，即在空間上向縱深方向發展，在使用時變更土地用途之權[3]。林堅等進一步拓展了土地發展權的概念，認為土地發展權是以建設許可權為基礎，包括用途許可權、強度提高權[4]。張友安等提出土地發展權是一種物權，是將土地從較低利用效益的用途向較高利用效益的用途轉變或提升土地利用強度，以獲取土地收益的財產權[5]。

土地發展權成為可通過規劃賦權而獲得土地增值收益的兌現，其依附的空間載體成為當下存量更新中討論的核心，即通過一系列符合土地管理制度的實施路徑對土地發展權進行空間重構，從公平正義的角度，以土地重劃來平衡各方權利主體的博弈。

1.2土地重劃經驗借鑒

土地重劃是土地整備工作的核心，在合理規模的連片范圍內以規劃方案為集成平臺，對不規則、不經濟的土地進行空間整合，實質是進行權屬交換與利益流動，提高土地利用效益，保障公共服務，道路廣場、公園綠地等設施建設。

德國的土地整理歷史悠久，是實施空間規劃的重要措施，為促進實現城鄉一體發揮了重要作用，主要采用“土地重劃、地界調整和強行征購”三種手段來處理土地產權問題。其中，土地重劃主要應用于土地經濟和公共服務兩個方面，在土地所有人、公共利益代表和農業職工代表的共同參與下，通過不同的實施方式對城市擴張過程中不適應城市發展的各類土地進行適當的重劃、置換、征購及權屬調整，通過土地發展權的交易促進土地集約利用[6-7]。

在我國沿海部分發達地區，經過一輪快速城市化之后，面臨著土地資源的“硬約束”。深圳即在進入增量空間向存量優化的時期后，于2011年正式啟動對土地整備的實踐探索。通過利益統籌一攬子解決歷史遺留問題，由政府主導對多方利益進行統籌協商，綜合運用土地、規劃、地價等手段，推動地區成片連片發展，從而實現城市整體利益最大化。其中，歷史問題的簡化處理、多方利益共贏下“算大賬”與“算小帳”的增值利益分配方法，以及多方參與的推進機制為探索我國傳統征地、利益分配模式的轉型奠定了基礎。至今，深圳實施土地整備面積約40平方公里，保障了包括地鐵、重要高快速路、產業園區等重大基礎設施在內的平臺建設，為權屬與歷史問題復雜的珠三角地區提供了豐富經驗。

2土地發展權制約下的增城土地整備案例

增城曾先后隸屬于南海、惠州、佛山，于1975年正式劃歸廣州，具有珠三角地區典型的農村集體經濟發展路徑與粗放的土地利用方式。在對集體建設用地進行再開發過程中，集體經濟組織、社會開發主體易于圍繞產權開展多輪利益博弈。以增城區西的鎮龍樞紐站為例，在站點內匯集了地鐵、城軌、輕軌、長途客運站、公交總站等，在地塊內涉及廣州地鐵集團、廣東鐵投集團、民營工業企業、村集體建設用地等多種權屬。從2014年至今，經過了從權利主體謀劃各自利益的“分離”開發方案到政府為主導的“一體化”開發方案再到即將啟動的“整合”周邊村域進行綜合開發，該案例實踐了土地發展權不同歸屬模式下的開發方案[8]。

2.1“爭地”背后的“爭權”

方案初期，在城軌站點“紅線內”分別由廣州地鐵集團編制站廳上蓋綜合開發規劃，廣東鐵投集團編制3萬平方米的上蓋商業辦公樓方案。兩個方案均采用“分離”的規劃理念，從內部運營的角度出發，體現出對“地”的爭奪，最終導致兩處一體化開發的建筑物近在咫尺卻不能無縫對接（見圖1）。

綜合體外部的村集體建設用地情況更為復雜，所屬村域內適用于傳統“三舊改造”優惠政策的圖斑形狀畸零、分布零散，每個圖斑面積小于1公頃，且相距1公里以上，不具備拆除重建條件。另一方面，村集體用地也不同意以傳統征收模式進行連片開發，導致外部道路系統連接不暢，集體土地總價值耗散（見圖2）。

從方案初期的制約來看，政府、村集體、社會資本方均希望通過擴大“地”的邊界來獲益，表面是對土地的爭奪，實質是源于土地發展權帶來增值收益的“爭權”，是土地發展權深度參與到土地再開發過程的體現。如鎮龍樞紐周邊地權得以強化的村集體，在整備的過程中作為自身權利的捍衛者，不滿意傳統征收模式引發與政府“爭地”，希望在一次性的買斷交易中將自身的權利最大資本化，因此對土地經濟價值采取索取的態度[9]。地方政府則期望在土地征收過程中儲備更多的國有用地，并利用軌道交通建設帶來的增值收益建設更多的公共服務設施。各開發主體希望獲得相對更優區位的土地及有助于提升經濟價值的建設方案。可見，傳統開發模式，權利主體過分關注自身發展，導致難以形成空間合力，消減土地增值收益。

2.2“土地重劃”背后的“利益分配”

2016年，在政府干預下，通過調整權屬界限，探索樞紐綜合體場站一體化開發模式，形成了整合城際軌道站、地鐵站、長途客運站、公交場站、P+R停車場、交通疏散廣場用地的一體化綜合開發方案。在綜合交通設施核心范圍統籌劃定用地界線，并依據各權屬單位原權益用地比例調整“利益分割線”，基于該條分割線對交通設施用地、上蓋開發用地及公共配套設施建設用地進行重新分配。

2019年，為進一步盤活樞紐周邊用地，開始積極探索以村域為整備范圍，對村集體用地、政府儲備用地及符合土地利用規劃的土地進行整備，探索存量土地再開發新路徑。主要工作包括固化現狀建設總量與各類用地邊界，在尊重現狀的基礎上進行建設規模與經濟效益測算，保障原權益與土地增值部分合理分配；在方案中嚴守底線，保障公共設施、開敞空間及耕地總量；通過地塊歸并擴大政策優惠范圍，通過社會資本引入優質產業，實現地區提升。探索通過“土地重劃”實現“利益分配”，體現了土地發展權的核心作用，加大了權益分配的廣度、力度、深度和難度，為土地整備盤活存量土地進行了有益探索。

2.3新時期土地整備工作內容

土地整備核心即是重新調配各主體之間的收益，并落實到空間與規模上，引導建設行為。在生態文明建設新時期，土地整備也是國土空間規劃構建的統一用途管制體系的重要措施，從土地發展權著手進行空間整合，實踐產權意義上的空間要素管制。具體工作內容包括：

（1）封閉整備對象空間與禁止建設行為，在封閉的空間邊界內，整備工作啟動前停止所有土地開發活動，形成一個相對靜止的整體。（2）確定公共設施容量與需求，在片區規劃方案的基礎上，配置公共設施，限定設施規模底線。（3）分配公共職責，土地權益人根據土地發展權調整后的增值收益，按比例分攤公共基礎設施用地，維持均等的獲益率。（4）結余用地支付公共經費，土地整備參與主體共同承擔公共產品與公共服務，通過空間整合結余出可出讓用地或整體提升土地價值，用以承擔公共設施建設資金。（5）成果法定化，保障實施落地，由專門的政府機構負責組織實施，由專業技術人員編制方案，最終通過控制性詳細規劃的法定化結果保障實施。

3基于土地發展權的土地整備建議

土地發展權的歸屬決定了土地重劃的原則與方法。在我國，國有土地擁有完整的土地權能②，集體土地擁有不完整的土地權能，因兩者制度差異導致在舊改過程中政府、村集體與市場主體三方博弈產生的隱形成本增加。因此，建議在土地整備工作中遵循“規劃集成”與“利益先行”兩個原則，在工作開展之初，以集成測量與確權、經濟測算、規劃藍圖等內容在內的土地發展權的空間邊界方案修正，強化土地發展權的利益兌現規則，保障政府對城市公共職能的擔當與長遠規劃，滿足社會資本對投入產出利潤率的追求，實現土地權利人對發展權收益的追求。

3.1？從“單向被動”到“主動協商”的模式轉變

國家授權政府擁有國有土地所有權，其發展權天然應歸國家所有，在“集體建設用地—政府儲備—土地招拍掛—社會資本購入”的再開發過程中，國家只需對所有權、用途屬性及土地使用權進行“三次變更”即可完成傳統的土地征收從而獲得土地發展權帶來的增值。政府通過“年產值倍數法”從集體征收土地變為國有土地，并依據規劃重新賦予用途和開發強度后將使用權讓渡到建設資本方，獲取規劃賦權后顯化的土地價值帶來出讓收益[10]。在土地使用權變更過程中，農民的征收補償與增值收益之間存在較大差距，農村集體無法分享規劃實施帶來的土地增值，引發農民抗拒談判并追求高額補償等社會問題。多方權利主體在傳統方式中，呈現一個單向的且個體相對被動的模式（見圖3）。

在傳統的單向被動模式中，土地發展權從三個方面制約土地再開發效益：（1）制約參與者積極性。單個項目的規劃編制技術與多主體實施機制難以充分考慮土地產權人和市場主體的意愿和利益，土地發展權轉移機制與補償機制的缺位限制部分土地發展權的釋放，主體參與積極性不高。（2）發展權交換時間過長導致價值耗散。土地征轉產生的歷史遺留問題復雜，確權與談判時間過長，導致交易成本過高，影響土地要素流動和配置。（3）權屬用地交錯，空間形態碎片化的特征，與規劃管理要求契合度低，難以有效開發利用。

為消解博弈帶來的價值耗散，土地整備項目在啟動之初，需明確各方權利人的利益沖突點，構建多方主體間動態的利益循環，在政府搭建的對話平臺上達成“臨時結盟”，三者之間形成動態平衡（見圖4）。

在動態博弈中，政府以制度供給和規劃賦權對村集體土地權利人和社會資本方進行管控，土地權利人與社會資本方分別以自身具有的土地和資金為砝碼參與到土地發展權分配中。在地方政府搭建的協商平臺，利益相關者共同討論地區未來發展方向、社會公共責任、多方訴求及底線，逐漸明確地區藍圖與共同責任。整備過程中，社會資本將與土地權利人形成臨時結盟，向地方政府爭取土地與開發規模，政府在充分考慮因公共利益而造成的部分土地貶值，因品質提升而帶來的土地增值后，向同盟分配公共責任，以及再開發后同盟可獲得的建設規模與新的土地發展權邊界。同時，土地權利人與社會資本在政府的指導下，對包括土地的區位、規模、開發用途和強度等要素進行靈活調劑與分配，固化土地權利人的補償、回遷后集體用地大小與規模、配套公共服務設施建設費用支出及用于融資的建筑規模與用地等。在全過程中，三方采取主動協商的方式就增值分配開展多輪談判直至達成平衡。

3.2？從“碎片化”到“成片連片”的空間優化

土地的碎片化實質是指實體空間的碎化，表現為邊界破碎和布局分散，實質是指產權多元分散的社會意義，尤其在發達城市周邊集體經濟發達地區，長期以來分散增長的工業用地進一步加劇了碎片化現象。從鎮龍樞紐周邊村莊土地利用現狀情況來看，圖斑形狀畸零、分布零散，難以遵循傳統三舊改造“就圖斑改圖斑”的方式進行更新（見圖5）。為發揮土地的總體價值，建議以公平自愿為原則，結合拆舊復墾工作，展開權屬邊界的互換，形式包括集體建設用地之間、國有建設用地之間、集體與國有建設用地之間使用權主體的互換，實現實體空間由碎片化向整體性形態整合（見圖6）。

3.3？從“單一經濟”到“多元共贏”的效益提升？？

廣東舊改是為解決發達地區發展進程中物質形態老化、城市公共職能短缺、經濟社會與環境問題而進行的城市規劃干預手段，政府、土地權利人及社會資本主要圍繞土地發展權的還原、補償與獎勵展開對單一經濟目標的追逐，往往刻意忽略公共責任。在單一經濟目標下，土地權利人往往被排除在共享機制分配之外，造成對征收主體的極度不信任。而土地權利人亦是理性經濟人③，在土地整備模式下，可要求參與遠期的土地增值收益分配，共同響應土地重劃方案與公共責任。

實際上多方對單一經濟目標的追逐，會造成長期博弈導致的“高投入、低效率”結果。土地整備思路則更多關注多方角色的轉換，運用科學方式對用地重新整理、置換，根據公共設施、道路交通、環境品質提升的需要按比例貢獻公共用地，使地區實現“經濟、社會、生態”等多元共贏。

尤其是政府由傳統的管理者與征收者轉變為公共利益代表和制度供給者后，關注焦點也將逐步轉變為對公共職責和社會總成本的控制，通過規劃控制土地用途和開發強度來差異化配置土地發展權，以保障社會公共利益實施落地。雖然，社會資本方從始至終都是利潤的追逐者，但在土地整備模式下，通過關注規劃方案和制度供給，可持續參與對話，反而會從經濟測算的角度增加更多公共資本的投入。

4結語

廣東舊改工作歷經十余年，誕生過在重大事件推動下以原土地權利人獲益的獵德村改造，但更多的是陷于長期拉鋸的舊改現場。鎮龍樞紐地區的整備邏輯，促進了項目的落地，體現了多權屬用地的分割與重劃，實現權屬調整優化土地利用結構、改善土地利用效率、擴大城市利用空間，實踐了從模式轉變到空間優化最后到效益提升的三大轉變。

從增城的實踐來看，土地發展權的空間轉移與重劃已成為公平分配土地增值收益與平衡多方主體關系的重要手段。在現階段，土地發展權制度與機制還有待完善的情況下，如何通過城市規劃實現公平正義，如何促使土地權利人與社會資本承擔更多的公共責任，并設計出一整套可操作的制度仍是未來需要深思和鉆研的課題。

注：

①排他效力的物權指是指同一標的物上，不能有兩個或兩個以上內容不相容的物權同時存在，已存在的物權，具有排斥互不相容物權再行成立的效力。物權人對其公示的物權享有對抗一切第三人的絕對性權利。

②土地完整權能結構由土地的占有權、使用權、收益權、處分權四項基本權能構成。

③理性經濟人理論最早由英國經濟學家亞當·斯密（Adam Smith）提出，是經濟學家對人類經濟行為的一個基本假定，又稱經濟人假設或最大化原則。意思是作為經濟決策的主體都是充滿理性的，即所追求的目標都是使自己的利益最大化。參考文獻：

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