國土空間規劃體系下的城鄉路網一體規劃探索

曹慶鋒 孫磊

摘要：城鄉融合發展要求推動城鄉路網一體化規劃設計，同時國土空間規劃體系也提出了要實現全域覆蓋、全要素管控的新要求。基于國土空間規劃體系對城鄉路網一體化規劃的新要求，文章以安徽省界首市全域快速通道規劃為例，以現狀路網存在的三大核心問題為主線，結合界首市提出的城鄉融合下的“六個全市域”規劃體系，重點從全域覆蓋、全要素協調和全過程服務三個方面進行了規劃實踐嘗試，探索建立國土空間規劃體系新要求下的界首市城鄉路網一體規劃路徑，以期為其他類似地區提供參考。

關鍵詞：國土空間規劃體系；城鄉融合；全域規劃；城鄉路網一體規劃；界首市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.004 中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2020）06-0018-08 文獻標識碼：A

Urban-rural Road Network Integrated Planning under Territorial Spatial Planning System： A Case Study of Jieshou City

CAO Qingfeng， SUN Lei

[Abstract] Urban-rural integration requires the integrated planning and design of urban-rural road network. The national territory spatial planning system puts forward the new requirements for global coverage and all elements control. With the new requirements of urban-rural road network planning based on the territorial spatial planning system， taking the global express corridors planning in Jieshou city as an example， from the current situation and problems， combined with the global planning system in terms of six aspects， this paper puts forward planning strategies from three aspects： global coverage， all elements coordination and whole process service， and explores the planning path of Jieshou City urban-rural road network under the new requirements of urban-rural integration， so as to provide reference for other similar areas.

[Keywords] territorial spatial planning system； urban-rural integration； global planning； urban-rural road network planning； Jieshou City

引言

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中提出全面實施鄉村振興戰略，要求建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系[1]。隨著城鄉融合發展的推動，推進城鄉路網一體規劃設計也被國家提上了日程。根據2019年4月15日發布的《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，要求建立城鄉基礎設施一體化規劃機制，并推動城鄉路網一體規劃設計[2]。2019年5月印發的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”[3]。從而實現城鄉國土空間規劃管理全域覆蓋、全要素管控[4]。

城鄉路網一體規劃作為國土空間規劃體系中重要的專項規劃之一，在如何融入國土空間規劃體系，并實現國土空間規劃體系要求的全域覆蓋、全要素管控要求等方面還面臨很多挑戰。目前的研究主要集中在國土空間規劃體系下的綜合交通規劃如何變革和轉型[5-8]，而針對國土空間規劃體系下的城鄉路網一體規劃編制路徑和方法的研究較少。因此本文以安徽省界首市為例，探索國土空間規劃體系下的城鄉路網一體規劃路徑，明確城鄉路網一體化融合方面的規劃思路和對策，以期能為其他類似地區提供參考和借鑒。

1國土空間規劃體系的新要求

國土空間規劃體系的建立要求構建全域戰略框架下的規劃體系，要求國土空間規劃建設管理工作走向全域覆蓋、全要素管控、全過程統籌。全域覆蓋即地域范圍為全域、全空間，統籌城鄉、陸海、地上地下全空間。全要素管控即管理對象為全要素，包括山、水、林、田、湖、草等自然要素，以及人、車、路、地、房等社會要素。全過程統籌是指涵蓋規劃、建設、管理、實施監督各環節的統籌。作為國土空間規劃體系重要組成部分的城鄉路網專項規劃同樣也需要做到全域覆蓋、全要素協調和全過程服務。

全域覆蓋。規劃的廣度要從關注城鎮延伸到全域空間。傳統城市路網規劃重點是城市內部道路，而公路網規劃的重點則是國省干道和鄉村路網，國土空間規劃體系要求的全域覆蓋，對于城鄉路網一體規劃而言就是要求規劃范圍應統籌考慮區域、城市、鄉鎮、村莊，實現全域、全空間覆蓋。

全要素協調。國土空間規劃體系要求實現全要素管控，因此城鄉融合下的路網規劃也要實現全要素協調。全要素協調應該包括城鄉路網自身各組成要素的協調，以及路網系統和其他相關空間要素的協調。其中自身要素的協調主要是指構成城鄉路網的城市路網和鄉村路網的協調，目前二者由于建設和管理主體不同，規劃編制體系和標準也有較大差別，從城鄉融合的角度應該將二者作為一個整體進行考慮。與其他要素的協調主要是指沿線用地、村莊、綠化、水系等與道路緊密相關的空間要素的協調，更加關注城鄉品質的融合。

全過程服務。要實現國土空間規劃體系的全過程統籌，城鄉路網專項規劃則要發揮服務規劃、建設實施和管理監督各個環節的作用。其中重點是將規劃的服務作用向建設實施指引和管理管控環節進行縱向拓展。

2研究區域概況

界首市位于安徽省西北，與河南省交界，是阜陽市下轄的縣級市，總面積668km2。隨著鄭阜高鐵的開通運營，區域交通條件大幅提升，國省干道網絡逐漸完善，城市道路建設品質也不斷提升，路網建設水平位居阜陽市前列。通過詳細的現場調查，摸清全市域所有道路設施，建立界首市路網數據庫系統，并對比先發地區，發現主要存在以下問題。

2.1城鄉路網體系尚不完善

對外通道不成網絡，難以支撐門戶城市功能。由于跨省國省干道數量較少，省際斷頭路較多，市域南北鄉鎮與河南省路網銜接度不高。中心城區與周邊市縣連通通道等級較低，通行時間較長，1小時交通圈僅覆蓋太和、臨泉、沈丘，到達阜陽中心城區的時間在1.5小時以上。此外，以中心城區為中心的0.5小時交通圈僅覆蓋全市面積的45%，邊緣鄉鎮到中心城區的出行時間超過60分鐘。縣鄉以上級別公路覆蓋所有行政村的80%，中心村的53%，村莊覆蓋程度有待提升。

2.2空間要素之間缺乏協調

（1）與城市空間結構不協調

對市域空間結構支撐不足，尤其是對中心城區—泉陽鎮發展軸支撐不夠，聯系通道數量較少，且等級較低。中心城區與南北邊緣鄉鎮聯系時間較長，道路交通對城鄉融合的引領支撐作用不夠。

（2）與村莊缺乏協調

村莊多沿公路兩側建房，由于缺乏建筑退讓，公路與村莊間缺乏高品質景觀營造。

（3）與水系、綠化景觀缺乏協調

道路與沿線的水系和綠化缺乏協調與空間整合，道路兩側的水系和綠化資源無法進入、不易停留、不可游憩。水與道路之間缺乏整合，以泉河沿線為例，沿泉河規劃十多個旅游項目，泉河周邊道路資源卻較為匱乏，旅游項目交通可達性較低。快慢交通之間缺乏協調，目前結合城區道路、水系等開展了綠道建設，但市域層面慢行綠道缺口較大，公路兩側多未考慮慢行綠道的建設。

2.3建設缺乏指引，城鄉道路差距較大

道路通行品質較差，公路沿線建筑開口過多、缺乏退讓，一方面通道難以快速，另一方面交通安全性大大降低。橫斷面和景觀品質有待提升，傳統的公路斷面形式僅考慮機動車行駛，非機動車均利用路肩通行，慢行品質不高。公路兩側景觀水平較低，沿線綠化較少，更談不上品質。

3全域戰略框架下的界首市空間規劃體系

在國家關于國土空間規劃體系頂層設計文件正式出臺之前，界首市已經嘗試建立符合自身發展要求的全域戰略框架下的空間規劃體系。在編制界首總體規劃的基礎上，開展了界首市空間規劃和界首市總體城市設計，形成了總體層面的規劃體系。2017年界首市委、市政府又針對城鄉融合推進過程中出現的問題，提出構建“六個全市域”規劃體系，主要是圍繞“中原水鄉、生態福地”的城市發展愿景，以構筑城鄉融合基礎本底，基本形成全市域路相通、水相連、林成網、慢道成景、鄉村美麗、土地集約利用的城鄉一體骨架體系為總體目標，提出構建涵蓋全市域快速通道規劃、全市域水系治理規劃、全市域慢行綠道規劃、全市域森林園林規劃、全市域美麗鄉村規劃、全市域村莊整治規劃的“六個全市域”的專項類規劃體系，最終形成全域空間管理的一張藍圖[9]，指導鄉鎮總體規劃，以及村莊規劃、“六個全市域”工程設計等詳細規劃的編制，進而形成了全域戰略框架下的界首市空間規劃體系（見圖1）。

可以看到，“六個全市域”規劃作為承上啟下的專項規劃，對總體層面的規劃起到落實和反饋的作用，而對建設層面，可以指導具體項目的落地實施。“六個全市域”戰略中的六項工程一個有機統一的系統工程，實現了快和慢的結合、水與綠的融匯、人和地的掛鉤[11]。全市域美麗鄉村建設工程可以為村莊整治、交通、水利等的實施解決拆遷安置問題，綠道慢行系統解決沿路建房等問題，促進美麗鄉村建設。全市域快速通道作為串聯其他空間要素的重要載體，與慢行綠道、森林園林、水系相結合，可以實現快慢結合、路綠融合、水路相映；與美麗鄉村和村莊整治相協調以實現路村協調（見圖2）。

4國土空間規劃體系下的界首市全域快速通道規劃路徑

界首市構建的全域戰略框架下的空間規劃體系在全地域覆蓋、全要素管控和全過程統籌等方面進行了一定的探索和嘗試，但與國土空間規劃體系的高要求相比還有一定差距，因此在開展快速通道規劃編制工作時，根據國土空間規劃體系的新要求，重點從以下三個方面進行了規劃路徑的探索[12]。

4.1全域覆蓋：從市域再到區域，重點打造三個交通圈

為實現國土空間規劃體系全域覆蓋的要求，將規劃范圍設定為全市域，并拓展到區域層面，這樣也利于打造由對外通道、城市道路、城鄉公路共同構成的一體化路網體系。規劃針對區域、市域周邊和市域內部三個空間層面，提出重點打造三個交通圈（見圖3）。

區域層面打造2小時區域商務圈，以加快融入長三角城市群和中原城市群。主要依托高鐵和高速雙快系統實現與國家運輸通道的互聯互通，市域范圍內通過快速通道快速銜接高鐵站和高速公路，實現市級節點2小時交通圈到達鄭州和合肥等中心城市。

市域周邊打造1小時城市輻射圈，以確立皖豫交界門戶城市地位。加強跨區域層面的協調，打通省際斷頭路，外引內聯，形成與周邊市縣聯系的復合通道，并重點加強高鐵站和通用機場（規劃）等交通樞紐聯系通道的規劃建設，提高界首作為皖豫交界門戶城市的輻射力。東向加強與阜陽城區、太和、阜南等的聯系，西向加強與河南省沈丘、項城、鄲城等的聯系，南向加強與臨泉、河南省新蔡等的聯系。

市域內部打造0.5小時市域交通圈，以構建城鄉融合的生活圈、生產圈和旅游圈。加強對城鄉居民點的覆蓋，實現各鄉鎮、中心村0.5小時可以到達中心城區；加強對產業園區、農村雙創園等生產節點的覆蓋，實現各園區0.5小時上高速和到達高鐵站；同時加強對市域旅游節點等的覆蓋，打造0.5小時旅游圈。

4.2全要素協調：打造“路、水、綠、林、鄉、村”融合的空間體系

4.2.1與美麗鄉村、村莊整治相協調

規劃按照“串村、成網、均勻、集約”的原則，結合市域村莊布點規劃和市域鄉村建設規劃，以實現快速通道對所有中心村的全部覆蓋。規劃提出盡量利用現有鄉道、村道，打通斷頭路，形成方格狀的路網格局，實現每個中心村周邊至少有兩條通道，且技術等級不低于三級公路。保證三級以上公路覆蓋全部45個中心村、25個農村居民聚集點和10個永久保留自然村。

4.2.2與慢行綠道相協調

整合快速通道與綠道空間，依托快速通道、濱水堤壩構建3～8m寬度不等的綠道體系，串聯城區、集鎮、中心村和優質旅游資源，盤活全市綠色生態空間，實現多種形式的慢行綠道的全域覆蓋（見圖4）。同時依托國省干道改建工程，打造界首市區域綠道體系。結合各鄉鎮主要風景資源，依托省道、縣道構建綠道主線，串聯各鄉鎮主要景點及美麗鄉村、特色林地。結合村道及河道等構建綠道支線，沿道路、水系通達末端，實現城鄉綠道慢行系統縱橫交錯、相互貫通，形成綠道循環網絡體系。

4.2.3與森林園林和水系相協調

依托快速通道兩側綠化帶，構建連接城鄉的森林生態廊道，打造集生態屏障、森林休閑、農業觀光、文化旅游、康體運動等多功能為一體的生態廊道，串聯“八個萬畝”森林園林工程。快速通道兩側的綠化帶按照50～200m的寬度進行規劃控制，其中對鄭合高速鐵路，按照兩側各200米的寬度進行綠化；對寧洛高速公路，按照兩側各100米的寬度進行綠化；對規劃的9條國省干道，按照兩側各100米的寬度進行綠化。實現快速通道與森林園林的協調融合，一方面可以打造全連通、開放式、功能復合的森林園林景觀，同時也可提升快速通道沿線景觀品質。另外通過協調快速通道的線形與水系走向，并加強快速通道兩側水系和溝渠的治理，可以打造水路相映的特色景觀體系，實現快速通道建設與水系治理工程的相互協調（見圖4）。

最終形成“六個全市域”空間資源整合規劃一張圖，以實現“林環城、水繞林、路臨景、村鄰水”，打造“路、水、綠、林、鄉、村”融合的總體空間意向（見圖5）。

4.3全過程服務：服務規劃、建設、管理全過程

4.3.1構建導則指引以服務建設

為了加強規劃對建設的指導作用，提升快速通道建設水平，規劃還專門制定了快速通道建設指引和導則。重點對設計和建設層面需要關注的要點，包括線位規劃設計、橫斷面設計、公交中途停靠站點、道路沿線綠化、交口設置、交通安全設施等方面給出具體的操作指引。其中線位規劃設計堅持繞行鎮區和近村不進村原則，參照城市建筑退讓管控的做法，根據相關法規、條例和標準的要求，嚴格控制快速通道與村莊建筑之間的間距。快速通道途經鄉鎮時，將其連接鎮區外圍路或者繞行鎮區；快速通道途經村莊時，原則上必須從村外圍繞行，無法繞行的根據情況適當調整村莊用地布局規劃（見圖6）。

橫斷面設計改變過去“重車輕人”的理念，堅持“功能完善、快慢兼容”的原則，道路橫斷面布置在滿足機動車快速通行的基礎上，利用邊側硬路肩設置慢行道，滿足通勤型慢行需求，并在機動車道外側施劃振蕩標線，以提高慢行道的安全性；利用快速通道兩側布置綠道，滿足休閑型慢行需求，這樣可以兼顧機動車快速交通和慢行交通需求，打造功能完善的快速通道。筆者以一級快速通道為例，繪制其斷面布置圖（見圖7）。

設置公交中途停靠站點。村莊附近的快速通道建設全部預留城鄉公交中途站點，新建和改建道路優先選擇設置港灣式公交站點，推進城鄉公交服務均等化。

道路綠化設計。根據道路設計速度，按照“遠喬木、中灌木、近草坪”的原則，設計沿線道路綠化。兩側綠化選擇高大、形態優美的常綠或落葉喬木。道路中央分隔帶綠化以灌木為主，在保證遮光防眩的前提下，優先選擇鄉土植物。地被植物建議種植二月蘭、吉祥草、蔥蘭、扶芳藤等。

嚴格控制交口數量。嚴格限制與一級快速通道相交的低等級道路的數量，一級快速通道沿線村莊應設置與其平行支路，通過合并低等級公路等措施減少平交口數量，增大交叉口間距（見圖8）。高等級快速通道與低等級低速通道相交可以采用右進右出的方式，降低開口對主線交通的影響（見圖9）。

建立三層生命防護工程體系。第一層次，使車輛不偏離正常車道，主要包括完善標志標線系統，加強對危險路段的提示與警告。第二層次，提高路側寬容性。主要結合萬畝城鄉森林長廊工程擴大路側凈區，推廣淺碟形排水溝。第三層次，降低事故后果的嚴重程度，主要是提高護欄的防護等級，在護欄端部設置緩沖吸能設施，采用可解體消能的桿柱設施，設置避險車道。

4.3.2加強服務規劃管理和實施監督

在第三次土地調查成果的基礎上，結合全市域村莊整治工程對土地資源進行整合的契機，進行了快速通道用地的預留，并將規劃成果作為 “六個全市域”規劃的重要組成部分，全面納入城鄉規劃管理的各項工作當中。并強化市直部門對鄉鎮、鄉村地區的全域管控，以解決過去鄉鎮鄉村地區管控力度不足，城鄉融合管理水平較低的局面，加速實現全域空間資源規劃和管理“一盤棋”。

建立全市域快速通道規劃目標及指標體系，作為規劃實施監督的重要依據，并以推進本次規劃和“六個全市域”工程實施為契機，重點完善規劃的實施監督檢查機制，進行嚴格的部門實施考核，構建一套行之有效的規劃實施監督體系。

5結語

本文通過分析國土空間規劃體系對城鄉路網一體規劃的新要求，以界首市快速通道規劃為例，探索建立了國土空間規劃體系下適合中小城市的城鄉路網一體規劃路徑。以構建城鄉一體化路網體系并促進城鄉融合發展為目標，重點是在規劃范圍上從城市拓展到了市域和區域層面以實現規劃的全域覆蓋；在空間要素上通過城鄉路網與村莊、水系、森林、綠道等要素的互相協調以實現空間全要素管控；在規劃服務周期上進一步向建設、管理和實施監督等后續工作階段延伸以實現規劃的全過程服務三個主要方面進行了探索和嘗試，以期為其他地區提供參考和借鑒。

需要注意的是上述規劃路徑的探索是基于當時界首市已經初步建立了以空間規劃和“六個全市域”規劃為主要內容的全域戰略規劃框架體系，并采用了各項規劃同步編制的機制，才得以實現城鄉路網體系與其他空間要素的互動協調，因此城鄉路網一體規劃設計還需要結合國土空間規劃體系的全面實施，盡可能的與其他空間要素規劃同步編制。另外在城鄉路網的規范標準融合上也需要有所突破，這方面仍需做大量工作。

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