以國土空間規劃促進大都市周邊城鎮轉型與提升

黃婧

摘要：大都市周邊城鎮處于城市發展邊緣，接受中心城輻射而成為城市活動較為活躍的地區，同時也面臨接受中心城部分城市功能轉移、自身城鎮職能轉變的沖擊。在全國國土空間規劃編制背景下，按照結構傳導、嚴守人口和用地底線、實施四線管控、保障生態修復優先等規劃原則，以新一輪規劃促進城市轉型和功能提升。本文以上海市松江區九亭鎮國土空間規劃編制探索為例，提出大都市周邊城鎮功能提升的相關策略。

關鍵詞：鎮級國土空間規劃；大都市周邊；城市功能提升；九亭鎮

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.005 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2020）06-0026-10 文獻標識碼：A

Promoting the Transformation and Upgrading of Peri-metropolitan Towns by Territorial Spatial Planning： A Case Study of Jiuting Town， Songjiang District in Shanghai

HUANG Jing

[Abstract] Peri-metropolitan towns are located on the verge of city development， where the urban activities is relatively active because they accept radiation from the city center. But they are faced with the impact of the function transfermation from city center and the change of urban function itself. Under the background of the national territorial spatial planning， according to the planning princicles such as structure conduction， adherence to the bottom line， the implementation of four line control， and ecological restoration priority， a new round of planning is conducted to promote urban transformation and function improvement. Taking the exploration of territorial spatial planning in Jiuting Town， Songjiang District in Shanghai as an example， this paper puts forward some strategies of peri-metropolitan towns function improvement.

[Keywords] territorial spatial planning of towns； peri-metropolitan ； function improvement； Jiuting Town

引言

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）發布，明確國家空間規劃改革的頂層設計，并對鄉鎮級規劃提出了探索全域統籌框架的新要求，使鄉鎮國土空間資源保護、開發利用和治理有序開展[1]。上海市鎮級國土空間規劃正在上位區級總體規劃全面覆蓋的背景下緊鑼密鼓地開展，位于大都市周邊的小城鎮基于現狀布局特征，在建設用地負增長背景下全面落實“四線管控”①要求，注重土地整治、生態修復和面向高質量發展，全面提升原有鎮級城市功能，滿足大都市人口疏散區城市居民對美好生活向往的需求。本文選取上海市松江區九亭鎮為研究對象，探索大都市周邊小城鎮在國土空間規劃編制中實施生態修復、落實“15分鐘社區生活圈”等城市功能提升方向的規劃編制策略。

1 上海新市鎮國土空間規劃的編制背景

1.1國土空間規劃體系中鎮級國土空間規劃職能

《意見》要求我國在2020年基本建立國土空間規劃體系，并逐步實現“多規合一”。國土空間規劃包涵主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃，實現“多規合一”，并將在全國范圍內建立國土空間規劃體系。國土空間規劃體系包括“五級三類”， 即國家、省、市、縣、鄉鎮五個層級，以及總體規劃、專項規劃、詳細規劃三個類別。其中，全國國土空間規劃是全國性政策和總綱，側重戰略性；省級國土空間規劃是對國家級規劃的落實，側重協調性；市縣和鄉鎮級規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，側重實施性[2]。全國各省市先后出臺了鎮級國土空間規劃相關導則，如《北京市鄉鎮國土空間規劃編制導則（試行）》中提出，鄉鎮級國土空間規劃包括以自然資源統一管護、生態保護和修復、用途空間管控為主導，綜合鄉鎮發展、土地利用、村莊布局和相關影響評價等內容[3]。

1.2上海市鎮級國土空間規劃體系背景與要求

上海市自2008年規劃和土地行政主管部門合并以來，開展“兩規合一”規劃探索，經歷了“技術合一、政策合一、實施合一”三個階段，實現了基礎要素底板、用地分類、編制標準、管控措施等多個方面的整合。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）構建了全市國土空間規劃體系，劃分為總體、單元和詳細規劃層次，落實上位規劃目標和指標。與國家“五級三類”國土空間體系完全對應，并結合上海實際進行了細化。按照“上海2035”，鎮級國土空間規劃屬于單元規劃層次，需統籌協調“四線管控”要求，強化空間引導和落地管控，完善公益性設施覆蓋，突出強化在存量空間下，全面實現市民公共利益保障。

“上海2035”將城鄉體系規劃分為“主城區—新城—新市鎮—鄉村”四級，根據功能特點和職能差異，分為核心鎮、中心鎮和一般鎮。對中心城周邊中心鎮規劃要求為，需要重點完善公共服務與交通設施配置，在人口規模、環境品質、空間管控和生態底線上加強管控，并構建組團化的城鎮空間格局，將按照中等城市標準進行設施配置，強化綜合服務、特色產業功能，突出公共交通對城鎮發展的引導作用，強化土地節約集約利用和緊湊布局，提升對區域的帶動能力[4]。

2 大都市周邊城鎮規劃面臨的困境

上海歷次總體規劃中空間布局采用“多中心，有機疏散”的模式，但城市功能和就業崗位主要集中在中心城區[5]。外環以外周邊城鎮在公共交通和軌道交通線路引導和輻射下，發展成為疏散中心城人口的重要區域，人口與用地蔓延與擴張，大量生態空間被侵占[6]，產業用地與居住用地混雜布局。大都市周邊城鎮出現生態空間品質及人居環境水平急劇下降的現象[7]，鎮級國土空間規劃面臨極大的困境。

九亭鎮地處松江區東北部，東臨閔行區七寶鎮，北臨青浦區徐涇鎮，是“上海2035”中規劃布局的中心城周邊中心鎮。九亭鎮距上海市中心人民廣場18公里，處于大虹橋商務區的輻射區域，用地總面積約31.34平方公里，2017年現狀常住人口25.72萬人。

2.1建設用地超出天花板，規劃用地負增長

按照國土空間規劃傳導性要求，下一級規劃需要符合上一級規劃的指引要求。區級規劃對九亭鎮規劃要求建設用地總規模鎖定為22.9平方公里[8]，城市開發邊界內用地為18.6平方公里。

二調數據顯示，九亭鎮總建設用地26.54平方公里，占總用地面積的84.4%；農用地面積為3.06平方公里，占總用地面積的9.8%；水域和未利用地占5.5%。在總量鎖定下，現狀用地已經超出規劃建設用地總規模364公頃。從城市開發邊界內外分布上看，開發邊界內現狀用地19.57平方公里，超出規劃用地0.97平方公里；開發邊界外現狀用地為6.97平方公里，超出規劃用地面積為2.67平方公里，全鎮規劃用地面積與現狀用地布局嚴重倒掛。

2.2城市建設用地布局結構失衡，生態空間遭到侵占

從九亭鎮現狀建設用地結構來看，現狀公共服務設施為22.7公頃，占比為0.9%（國標5%～8%）；公園綠地90.7公頃，占建設用地比例為3.4%（國標10%～15%）；道路廣場用地為54.1公頃，占比為2.2%（國標10%～25%）；居住用地為1081.5公頃，占建設用地比例為43.1%（國標25%～40%）；現狀工業用地規模為900.6公頃，占總建設用地比例為30.6%，工業用地分布較廣與過去小城鎮鎮村級粗放型經濟發展密切相關（見圖1）。

從建設用地布局上看，擠占市級生態廊道的現象嚴重，如淀浦河生態廊道上建設用地90.2公頃，占廊道面積比例達79.2 %；市級近郊內環廊道建設用地占比78.3%，鎮域生態空間建設用地平均占比達到66%。

2.3城鎮與農村人口聚集，城鎮宜居水平不高

上海中心城周邊區位條件和房價優勢使之成為承接大都市發展的外來人口集聚區，但自然村落的散點布局和鎮級的公共設施配置，影響了城鎮的宜居水平。

2017年底數據顯示，九亭全鎮常住人口為25.72萬人，其中外來常住人口18.28萬人，占比約為70%。全鎮建設用地以居住和工業用地為主，兩項用地占比約為74%，現狀農村宅基地面積292.66公頃，零散分布面積為185公頃，且存在基礎設施配套不足、居住水平不高現象?，F狀文化、衛生、養老等公共服務設施，按照城市居住人口標準核定數據，均低于人均指標，還局限于鎮級配置水平；現狀教育設施按照26萬人口規模配置，仍缺口幼兒園9所、小學2所、初中2所、高中3所。

鎮內交通狀況形勢嚴峻，現狀主干路路網密度為1.48km/km2，次干路路網密度為1.11km/km2，低于主干路和次干路路網密度2～4km/km2的標準，并存在斷頭路較多、次干路和支路系統薄弱的問題（見圖2）。在公共交通分布上，九亭鎮對外主要依賴地鐵九號線聯系市中心和松江新城，單一的軌道交通使上下班高峰時段的九亭站不堪重負。

2.4？工業用地分布較松散，產業用地土地績效有待提升

上海大都市周邊城鎮在2000年后，按照工業向園區集中的布局原則，周邊城鎮工業用地逐步集聚，但前期依托于鎮村級工業小區的發展模式，仍然存在現狀工業倉儲用地布局較為松散的問題。

九亭鎮現狀工業用地規模為906.7公頃，其中城市開發邊界內608公頃，主要分布在兩個產業區塊和南北兩個城鎮區內；開發邊界外零星工業用地占比為33%。 本文選取了鎮內九亭高科技園區和久富工業區兩個產業園區現狀數據進行分析，久富工業區規劃范圍約為2.0平方公里，其中工業倉儲用地面積約為134.27公頃，2018年規模以上企業實現工業總產值約為21.3億元，實現稅收5983萬元（見表1）。九亭高科技園區規劃范圍約2.9平方公里，工業倉儲用地面積約為190.9公頃，2018年規模以上企業實現工業總產值52.8億元，實現稅收15572萬元（見表2）。地均稅收1574萬元/平方公里，地均產出15.89億元/平方公里（2017年上海市產業園區地均產出為47.57億元/平方公里[11]），園區數據顯示，該地區產業門類較多，制造業水平不高，土地績效水平有待提升。

3 大都市周邊城鎮國土空間規劃的編制探索

上海中心城周邊小城鎮在大都市建設推進中，受城市功能輻射影響，是人口疏散和用地蔓延的主陣地，也是城市化進程中城鄉空間融合碰撞突出的區域，類似九亭鎮的還有中心城周邊的羅店、安亭、南翔、江橋、浦江、周浦、康橋等中心鎮，面向2035發展規劃，如何由鎮級走向中等城市標準進行設施建設和服務配置，是這輪國土空間規劃中需要積極探索的。

3.1底線思維，實現自然資源管控

3.1.1約束人口規模，堅持品質提升導向

規劃堅持品質提升導向，嚴格落實人口規模要求。從區域一體化和功能聯動角度入手，重點加強與區域發展格局的銜接，根據人口規模確定合理的城鎮發展規模，有效調整人口密度和人均建設用地水平，形成九亭城鎮生活組團、九亭高科技園區組團、久富工業區組團、臨港科技城組團、東南生活組團五大功能組團，持續優化人口結構和人口布局（見圖3）。

規劃注重公共服務設施、城市基礎設施的品質與均衡性提升，解決發展中的不平衡、不充分問題。通過進一步健全公共服務體系，提升設施能級，將外來常住人口納入公共服務體系的保障對象范疇，保障各類居民的消費、文化需求。完善鎮域內部道路交通體系，提升現狀路網的通暢度，調整各等級道路的比例，加強與軌道交通、有軌電車的公交接駁，建設全面覆蓋城鄉空間的公共交通網絡。

3.1.2“四線”精準管控，厘清發展圖底關系

在總量鎖定背景下，規劃加強底線管控，深入落實新一輪區總規對九亭的“四線”管控要求，在單元規劃層面內容進行優化微調，實現精準落圖（九亭無歷史文化保護線，實際劃定“三線”），厘清面向2035年的發展圖底，實現圖數一致。

劃定城市開發邊界線，鎖定城市擴張范圍。大都市郊區城鎮的城市開發邊界線劃定有利于管控城鎮區無序擴張發展，促進城市集中建設區功能布局、空間形態和人居環境優化[12]，本規劃深入銜接地區發展需求，對城市開發邊界進行了微調。開發邊界外拆除的低效工業用地部分納入開發邊界內，規劃為產業發展用地，為未來城鄉發展注入新的空間。評估核定3.64平方公里負增長用地，并平衡減量化任務，實現以減定增空間。

按圖斑管控劃定基本農田保護線，嚴格耕地保護。新一輪規劃中將圖斑落實到村行政范圍。堅守耕地紅線，保護基本農田質量有所提高，總體布局穩定。有序開展土地整治，并實現新增建設用地占用耕地的指標平衡。結合九亭鎮未來發展需求，綜合考慮規劃河道藍線、道路紅線、農民動遷安置房沖突點等問題。

劃定生態保護紅線，錨固地區生態格局。通過生態保護紅線進一步錨固整體生態格局，實施不同等級的管控要求與管控力度。落實區總規明確的三類生態空間，包括市級近郊環城林帶、市級生態間隔帶、區級生態廊道到用地圖斑層，規劃通過甄別現狀建設用地與規劃生態空間，克服矛盾圖斑，優化生態空間布局，實現市級生態廊道和市郊綠環的效應提升。四類生態空間，包括城市開發邊界內的主要大型綠地公園及主干河道兩側的生態涵養林地，規劃充分利用低效用地拆除復墾，實現大型公共綠地空間的布局，梳理河道兩側用地，布局河道綠地，保障生態空間規模。

3.2存量思維，探尋更新發展路徑

3.2.1立足發展成果，找準長遠戰略目標

根據上海市“卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”和松江區建設“科創、人文、生態”的現代化目標背景，九亭是承接上海中心城和松江新城的重要節點，依托于“松江對接上海的東大門、上海市中心輻射西南城郊的橋頭堡”的優越區位條件，以及相對雄厚的產業發展基礎，在產業發展方面將順應G60科創走廊發展引導，建設“九科綠洲”，踐行“產城深度融合示范區，城市有機更新實踐區”，通過產城融合、城市更新、生態修復，打造“科創之谷、人文之芯、生態之洲”；在城市建設方面，定位形成服務虹橋地區的配套基地，并打造服務周邊四個鎮的地區公共中心，形成宜居宜業的新市鎮，實現由現狀小城鎮向中等規模城市的轉變。

3.2.2集約節約用地，盤活存量空間資源

集約節約利用土地是存量時期規劃編制的重要方向。大都市周邊城鎮規劃重點聚焦建設用地減量和存量用地提質增效，從而為未來發展騰挪用地指標、創造發展空間[13]。

規劃從多個方面入手盤活存量空間。城市開發邊界外，根據全鎮規劃用地負增長目標開展現狀土地整治，對低效存量用地實施減量。減量化的重點對象包括規劃生態廊道區域內的低效工礦倉儲用地，規劃撤并農村居民點用地（優先拆并生態敏感區及環境干擾嚴重的宅基地），以及撤并村的配套公共服務設施等其他建設用地，實現九亭鎮內淀浦河市級生態廊道上分布的建設用地由436.6公頃減量到198.4公頃。城市開發邊界內，開展現狀用地評估，聚焦產業社區內績效較差的企業、零星宅基地等，高效利用土地，盤活存量空間，保障重點建設項目用地有效供給，實現用地提質增效（見圖4）。

3.2.3調整經濟結構，謀劃科創產業格局

在長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略、上海建設具有全球影響力的科技創新中心、G60科創走廊蓬勃發展的新形勢下，九亭鎮需要重新審視面向2035年的產業結構，實現產業升級轉變發展方式，通過植入或更新產業空間，提高產業空間利用效率[14]。九亭位于上海近域圈層（15～30公里圈層），搶抓緊鄰長三角一體化發展機遇，規劃布局具有戰略性、標志性、引領性的產業功能平臺和總部集群，打造高質量發展的新引擎、創新型發展的新樣板，融入虹橋整體發展格局，積極承接生態商務、商業貿易等生產服務功能。整合現有優質資源和產業基礎，規劃明確以大健康產業為引領、以智能制造業和現代服務業為支撐的產業體系，加快發展生物醫藥，瞄準智能制造、人工智能等重點領域，大力發展生產性服務業和生活性服務業，這是九亭科創產業格局的長遠發展目標（見圖5）。

3.3生態思維，重構綠色空間體系

3.3.1關注郊野地區，落實區域生態修復

優質的鄉村環境將重構城鄉關系和美麗家園，實施鄉村生態修復是構建新型城鄉關系的關鍵[15]。在生態廊道修復上，通過工業用地整治與宅基地歸并，大大緩解生態廊道被侵蝕的問題，利用現狀良好的林地資源、空間資源，規劃九科綠洲中心公園，占地面積約為1500畝，滿足市民對于開放空間和綠化用地的需求。通過大型生態空間建設，生態廊道與近郊綠環形成景觀環境基底和市民公共活動的開發空間。實現生態廊道內建設用地占比從67%減少到28%，并建設花卉景觀公園、生態科普園區、休閑都市水岸等設施。

在土地綜合整治方面，國土空間規劃層面加強了林地補充，結合低效工業用地的減量拆除進行生態修復，布局林地圖斑，指導后期的生態環境工程建設。規劃進一步落實河道水域用地，解決藍線專項規劃和控制性詳細規劃重疊區域中的線位沖突問題，規劃新增水域面積，將水面率從現狀5.20%提升為6.41%，通過建設用地減量、林水生態建設、公園綠道建設，重塑生態空間格局（見圖6）。

3.3.2優化鎮區布局，完善生態空間供給

城鄉空間規劃能引導區域輻射提升與新型城鎮化建設[16]，為了滿足九亭地區人民日益增長的優美生態環境需要，提升人均公共綠地水平，規劃充分利用了河道和社區的分布特點，形成點、線、面結合的公共開放空間體系，打造由地區公園、社區公園、口袋公園等構建的豐富公園層次，并依托縱橫的水網和重要道路，布局綠化景觀帶，形成連續的生態景觀網絡。通過補綠，鎮域人均公共綠地由3.2平方公里提升到7.2平方公里，規劃3處地區公園、17處社區公園、若干口袋公園。在地區公園2千米、社區公園500米的服務半徑之下，各級公園可實現對九亭地區常住人口的全覆蓋（見圖7）。

3.4人本思維，塑造和諧宜居城鎮

3.4.1推動城鄉融合，實現農民集中居住

通過土地整理，拆村并點、引導農民集中居住推進城鄉土地資源綜合利用[17] 。作為上海近郊重要居住功能片區，九亭鎮經過近20年的商品住宅房開發，成為城鄉空間碰撞活躍區域?，F狀的農村居民點用地規模276.2公頃，其中宅基地歸并的集中安置小區218.6公頃，本輪規劃對零散分布的57.6公頃農村居民點實施集中安置，達到提升區域環境、提高農村居住水平的目標，并根據九亭鎮安置標準實施進鎮集中安置；同時開展存量農民別墅安置小區的社區微更新項目，改變現狀雜亂無章的面貌，全面提升社區品質，加快推進城鄉融合發展。未來至2035年，全鎮無經營性居住用地增量，僅針對規劃減量的農村宅基地新增農民安置房布局，引導農民進鎮集中居住，另配置少量公共租賃房，滿足本地就業人才的基本居住需求。

3.4.2聚焦公共產品，提升資源配置效率

加強區域統籌，構建地區公共中心。在上位規劃引導下，本次國土空間規劃突出中等規模城市和中心鎮的定位，在九亭鎮域內規劃布局地區級公共中心。該公共中心主要利用騰退的低效工業用地進行規劃建設，彌補區域內大型公共設施的短板，規劃增設地區級文化設施、體育設施、醫療設施和教育設施用地，形成東北四鎮的公共服務中心，促進地區功能整合，實現上海中心城周邊地區和松江區東北部城鎮圈設施共享，提升城市服務水平。

保障均衡發展，落實15分鐘社區生活圈。規劃按照《上海市控制性詳細規劃技術準則》（2016年修訂版）進行社區級公共服務設施補充，實現社區生活圈保障均衡發展，在15分鐘步行距離3～5平方公里范圍內實現設施全覆蓋，補充公共設施用地和公共綠地，加大對于體育、教育設施用地的配置，進一步提出社區微更新引導建議，努力挖掘存量空間潛力，提升居民幸福指數，實現公共服務設施水平由郊區小城鎮向現代化城區轉變。

4對大都市周邊城鎮國土空間規劃的思考

大都市周邊城鎮規劃基于現狀的特征、區位特點和國土空間規劃傳導性的要求，鎮級國土空間規劃層面更加注重用地精準落圖，牢牢鎖定人口和用地規模底線，在負增長要求下，以生態空間錨固城市發展格局，以城市開發邊界線引導城市發展空間，以上位區總規和城鎮圈規劃合理定位城市的功能，按照人口規模配置公共和市政基礎設施布局，加快推進農民進鎮集中居住，大力發展公共交通，拓展小城鎮聯系中心城區和新城的交通功能，實現由郊區小城鎮向中等城市功能的轉化。開展土地整治，在現狀用地的底圖上，實現減量提質，以城市精細化管理推進城市功能的大力提升；開發邊界內利用存量空間開展更新補充公共設施、高等級設施和公共開發空間，提升城鎮的宜居水平；開發邊界外實現生態修復，落實生態空間布局，全面提升鎮域生態功能和環境水平。這輪規劃是由粗放型走向精細化，由城鄉統籌走向城鄉空間互補，由城鎮空間拓展蔓延走向生態修復的重要措施，同時也顯現了大都市周邊小城鎮需要進一步完善公共交通供給，提升產業特色與能級，規劃建設功能相對完善、城市品質優良的中等城市。

5結語

大都市周邊城鎮在總量鎖定和建設用地空間超出天花板的背景下，新一輪國土空間規劃編制優化城市開發邊界線，制定規劃管控措施，結合城市精細化管理和生態修復，優化區域空間布局。面對未來至2035年的發展空間，需要存量更新，提升土地利用效率，推進農民集中居住，代價相對較大，但這輪國土空間規劃編制正好是一次契機，以法定程序推進大都市周邊城鎮功能提升，彌補公共服務水平滯后的短板，推動“生態優先，高質量發展，高品質生活，高水平治理”的規劃管理目標[18]。面對發展中的困境，建議今后在市級層面進一步完善市域軌道交通布局，加快大都市周邊城鎮聯系中心城和新城的交通聯系，促進優質公共設施和特色產業向郊區轉移，構建大都市市域多中心發展模式，促進小城鎮向中等規模城市的構建。

注：

①“四線”指生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界、文化保護控制線。

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